上海市檔案局 孫兆偉
檔案信息化建設日益成為檔案界的熱門話題。多年來，檔案界同仁較多集中于檔案信息化具體技術、方法等微觀層面的探索，對檔案信息化建設起到了很好的推動作用。但是，加強檔案信息化建設的宏觀研究同樣甚至更為重要，因為在社會信息化迅猛發展的機遇和挑戰面前，檔案信息化建設從來沒有像今天那樣更加需要依托政策導向、加強統籌組織、明確工作走向，以求有序、健康、快速發展，由此，宏觀研究和指導尤顯迫切。本文試圖在宏觀層面上闡述筆者在檔案信息化建設的組織方法、標準化工作等問題的膚淺思考，以求教于同仁。
一、以國家戰略的指導思想，自上而下地組織對檔案信息化建設的規劃、管理和指導
我國檔案管理計算機技術的應用起步很早，20世紀80年代初，上海便有諸多企業開發應用了檔案計算機管理系統，進入90年代，電子文件開始迅速和大規模出現在社會生活的各個領域，檔案信息化建設的重要性進一步凸顯，工作實踐不斷發展。然而，此項工作雖然走過了20多年的歷程，但是總體狀況并不理想，檔案信息化建設的功能、作用、效益遠未充分顯現出來。其原因固然很多，但筆者認為，組織程度低下，缺乏有力的統籌、有效的指導，是影響檔案信息化建設發展的主因之一。
在我國，檔案信息化建設具有明顯的自發性、分散性特點，各地區、各機構的檔案信息化建設總體上處于自發、自在狀態。據對上海地區120家機關和企事業單位調查，80 %以上單位的檔案信息化系統完全是自行建成的。檔案信息化建設的各自為政導致的弊端顯而易見：第一，由于是否開展檔案信息化工作由各單位自主選擇，必然決定了工作的隨意性、任意性，致使信息化建設難以全覆蓋擁有重要檔案的重點單位，影響總體上的有效性；第二，由于檔案信息化建設缺乏有效的協調和指導而處于分割、分散、分治狀態，各地區、各單位只能在盲目中自我摸索，不僅人為提高了成本，而且低水平重復現象嚴重，使工作效益明顯下降。
事實上，以電子文件管理為核心的檔案信息化建設已普遍成為發達國家的戰略措施。具有關文載或專家介紹，很多發達國家都把解決這些問題作為國家行為，由國家制定并自上而下地組織實施國家級的戰略措施。美國國家檔案與文件署于1998年起耗時6年致力于對電子文件永久保存的各種功能需求、技術措施及其可能性的全面論證和試驗，2005年，美國國會撥款3億多美元建設電子文件檔案館，用于保障聯邦政府電子文件檔案的永久真實和公眾利用；英國將電子文件管理納入國家信息化工作的職責范圍，并制定實施《電子政務環境下電子文件管理政策框架》的國家政策措施；澳大利亞已將電子文件管理作為政府績效檢查評估的重要內容與依據。
近來，有學者呼吁國家加強電子文件管理，并建議將其列為國家戰略，予以高度重視。筆者認為，同樣甚至更有必要將檔案信息化建設提升到國家戰略的高度。因為檔案信息化建設不僅與電子文件相交叉，而且需要應對和解決更為復雜的問題，日益成為檔案部門關注的焦點。
檔案信息化建設不僅涉及技術，更是涵蓋了紛繁復雜的法制、體制、機制問題，電子檔案作為社會性極強的信息載體與交流工具，連結著復雜的社會關系，協調和解決與之相關的問題，僅依靠社會組織、機構的低層努力，實在勉為其難，難以奏效，因而必須從政府和國家層面入手。尤其在我國，國家的基本社會制度及由此衍生的檔案法律制度和高度集中的檔案管理體制，一方面決定著檔案信息化建設具有極大的社會覆蓋面，比之外國，任務更為艱巨，更加必要加強國家組織實施的力度；另一方面也為檔案信息化建設國家戰略的制定實施創提供了優越的社會條件和專業條件。但從現狀看，我國的電子文件管理和檔案信息化工作的國家戰略安排明顯滯后。雖然早在1980年代中期開始的各類檔案管理升級中，國家檔案局對企業事業單位和機關、檔案館普遍提出的以計算機技術應用為核心的檔案現代化管理要求，這在客觀上是一種國家推動力，但對工作深入發展的組織力度和后續措施顯然不夠，因而使工作較多地流于形式而缺乏實效。時至今日，國家規模的檔案信息化建設已異常重要，卻尚未被提到戰略高度引起足夠的關注，甚至2006—2020年國家信息化發展規劃中只字未提電子文件和檔案信息化工作的內容。這種狀況亟待改變。
無論環視國外做法，還是聯系我國實際，檔案信息化建設的根本出路在于制定實施國家戰略。
筆者認為，檔案信息化建設國家戰略有以下兩方面含義：
第一是內涵。檔案信息化國家戰略應當有宏觀、中觀、微觀三個層面的內容。在宏觀層，主要研究制定我國對于檔案信息化建設的基本政策，如檔案信息化建設的目標定位、方針原則、發展規劃、工作體制、法律框架等，使檔案信息化建設明確基本走向和獲得基本保障；在中觀層，主要研究制定檔案信息化建設具體實施的制度，形成科學、配套、使用的制度體系，如檔案信息化建設中相關方面的管理制度、管理程序、技術標準，為檔案信息化建設提供適當的技術環境支持；在微觀層，主要研究解決檔案信息化建設具體實施的項目與措施保障問題，包括重要項目規劃、項目實施中的管理措施和技術措施，當前急需國家立項的重點項目主要涉及電子文件管理系統和電子檔案資源建設，如“電子文件管理系統功能需求規范建設”、“數字檔案館建設布局和計劃”，微觀層的作用主要是推動檔案信息化建設技術應用不斷加快、全面實施和走向成熟。
第二是組織原則和方法。將檔案信息化建設提升為“國家戰略”，目的是要改變各自為政的分散現狀，加強政府和國家層面的統籌、規劃、研究和推廣，大力提高檔案信息化工作的組織程度，整合各類社會組織、機構的工作優勢和資源，自上而下地有序推進工作發展。
二、檔案信息化建設必須貫徹標準化先行的原則
檔案信息化工作的基本任務是實現檔案數字化信息的完整生成、便捷傳遞、永久保存、利用共享及其全過程安全。與傳統檔案管理相比，檔案信息化建設的顯著特點是具有極強的相關性，如檔案信息的傳輸、流轉、共享必然涉及諸多相關主體及其相互間的鉤連；電子文件歸檔管理更使檔案系統與辦公、生產技術系統的關聯度明顯提高。因此，檔案信息化建設更加需要講求統一技術語言，更加需要講求標準化和規范化。但從現狀看，我國檔案信息化工作中的標準化建設滯后并由此導致工作失范，恰恰是十分突出的問題。如前所述，在我國，檔案計算機管理技術的應用早在上世紀80年代初已起步，并迅速普及到眾多的機關和企事業單位；90年代以后，電子文件大量出現，電子檔案管理日益成為廣泛需要。快速發展的檔案信息化實踐迫切需要正確的規范引導。然而，我國檔案計算機管理和信息化建設的相關標準的制定工作直至90年代末才剛起步，嚴重滯后于實踐發展；即便定標工作已經起步，但進展緩慢，已制定出臺的相關標準寥寥無幾，內容缺乏系統性、配套性，對于實際工作需要不第杯水車薪。
標準化工作的滯后必然使檔案信息化建設因缺乏必要的規范和引導而陷于盲區之中，各地區、各單位只能根據自身的理解、條件和技術水平，自行制定管理規范和研發管理系統，并由此引發一系列問題：一是由于各地區、各單位各行其是、互不溝通和借鑒，技術研發低水平重復嚴重，影響了檔案信息化建設整體水平的提高；二是由于盲目研發，各地區、各單位出現了大量異構的檔案信息化技術系統，檔案信息化運行的技術語言如電子文件管理中關于文件格式、元數據標準、數據結構標準的規定各不相同，形成了“信息孤島”現象，必將嚴重影響檔案信息的共享，制約檔案信息資源價值的實現，也削弱了檔案信息化建設自身的意義；三是人為增加了成本投入，降低了工作效益，不僅因為大量低水平技術重復研發使總體成本提高，更由于日后隨著新標準的實施，“非標”技術系統將被淘汰，為新的技術所替代，于是，必然發生二次投入。
加強標準化建設，有效規范檔案信息化工作已十分緊迫，而此項工作應是政府的職責。從我國實際看，檔案行政管理部門對檔案信息化技術研發工作十分重視，但總體效果并不理想，究其原因，重具體技術研發、輕標準規范研制不能不是重要的癥結所在。如近年來，各地檔案局行政管理部門組織實施的科研中，檔案信息化課題項目逐年增加，說明政府對檔案信息化建設的重視程度不斷提高，但從課題的內容結構看，幾乎都是解決各單位個性化問題的項目，僅僅針對和解決各個點上的矛盾、局部的需要，這就削弱了科研對全局性工作整體發展的推動作用，甚至日益增多的課題研究反而加劇了檔案信息化建設中的各行其是、分割自立的信息孤島現象。這表明，檔案信息化建設的重點不應僅僅囿于個別和局部，解決具體的微觀問題，檔案行政管理部門必須始終圍繞檔案信息化建設的全局需要，堅持標準先行的原則，把工作重點從解決具體、局部操作問題轉向標準的制定、實施上來，有力提升政府對檔案信息化建設全局工作的積極影響力和規范化管理水平。
三、檔案信息化工作的標準化建設，應當把握以下幾點：
第一、大力加強定標工作。從現狀看,制約檔案信息化發展的主要瓶頸因素是標準不健全、完備，工作缺乏有效依據。加快制定出臺標準，形成配套的檔案信息化標準體系已十分緊迫。標準建設，在加快制定基礎性的管理標準的同時，重點應分三個層面積極研制應用性的技術標準。一是基本條件層面，即檔案信息化建設相關方面的軟、硬件設施的配置及建設的技術標準，旨在科學創建檔案信息化運行必需的平臺條件；二是信息資源建設層面，主要針對檔案信息資源的形成、保護和利用，滿足檔案信息生成、傳遞、勾鏈、保存、共享等功能需求，如電子文件格式、信息存儲格式、數據交換格式等標準等；三是安全保障層面，主要是為了加強檔案信息保管利用中的安全防范，達到維護真實、永久保存、保障秘密的目的，如數字加密、電子簽名、權限設置等方面的標準。
第二、積極開展貫標工作。貫徹實施標準是標準化建設十分重要
的環節。從實際看，制約檔案信息化發展的因素，除了定標工作滯后外，已制定出臺的標準宣傳貫徹不力也是重要癥結。事實上，我國于1999年以來相繼出臺的有關檔案信息化方面的標準，如CAD文件與檔案管理、電子文件歸檔管理、紙質檔案數字化技術規范等國家或行業標準，就其內容而言，對解決機關和企事業單位檔案信息化工作的實際需要具有很強的、針對性、適應性和操作性，如果能得到廣泛、切實貫徹，將會顯著提高檔案信息化建設的標準化、科學化水平。但調查顯示，在已應用計算機技術管理檔案的單位中，貫徹標準的只在少數，采標率僅為15 %，多達82 %的單位對已經頒布實施的國家和行業標準毫不了解。由此，標準宣傳貫徹與制定標準同等重要，應當引起高度重視。一是要將宣貫標準納入檔案人員培訓體系，提升檔案人員的檔案標準化意識以及有關檔案信息化建設方面的標準化知識水平和實際應用能力；二是加強標準的實際推廣應用，檔案行政管理部門應積極開展貫標試點工作，樹立和扶持典型，摸索解決貫徹標準的技術操作問題，通過典型示范加快標準推廣并提高標準的應用水平；三是加強對信息化專業公司涉檔“產品”的標準化監管，督促專業公司嚴格執行標準，大力提高“產品”的采標率，重視并發揮專業公司在檔案信息標準化建設中的獨特作用。
檔案信息化建設日益成為檔案界的熱門話題。多年來，檔案界同仁較多集中于檔案信息化具體技術、方法等微觀層面的探索，對檔案信息化建設起到了很好的推動作用。但是，加強檔案信息化建設的宏觀研究同樣甚至更為重要，因為在社會信息化迅猛發展的機遇和挑戰面前，檔案信息化建設從來沒有像今天那樣更加需要依托政策導向、加強統籌組織、明確工作走向，以求有序、健康、快速發展，由此，宏觀研究和指導尤顯迫切。本文試圖在宏觀層面上闡述筆者在檔案信息化建設的組織方法、標準化工作等問題的膚淺思考，以求教于同仁。
一、以國家戰略的指導思想，自上而下地組織對檔案信息化建設的規劃、管理和指導
我國檔案管理計算機技術的應用起步很早，20世紀80年代初，上海便有諸多企業開發應用了檔案計算機管理系統，進入90年代，電子文件開始迅速和大規模出現在社會生活的各個領域，檔案信息化建設的重要性進一步凸顯，工作實踐不斷發展。然而，此項工作雖然走過了20多年的歷程，但是總體狀況并不理想，檔案信息化建設的功能、作用、效益遠未充分顯現出來。其原因固然很多，但筆者認為，組織程度低下，缺乏有力的統籌、有效的指導，是影響檔案信息化建設發展的主因之一。
在我國，檔案信息化建設具有明顯的自發性、分散性特點，各地區、各機構的檔案信息化建設總體上處于自發、自在狀態。據對上海地區120家機關和企事業單位調查，80 %以上單位的檔案信息化系統完全是自行建成的。檔案信息化建設的各自為政導致的弊端顯而易見：第一，由于是否開展檔案信息化工作由各單位自主選擇，必然決定了工作的隨意性、任意性，致使信息化建設難以全覆蓋擁有重要檔案的重點單位，影響總體上的有效性；第二，由于檔案信息化建設缺乏有效的協調和指導而處于分割、分散、分治狀態，各地區、各單位只能在盲目中自我摸索，不僅人為提高了成本，而且低水平重復現象嚴重，使工作效益明顯下降。
事實上，以電子文件管理為核心的檔案信息化建設已普遍成為發達國家的戰略措施。具有關文載或專家介紹，很多發達國家都把解決這些問題作為國家行為，由國家制定并自上而下地組織實施國家級的戰略措施。美國國家檔案與文件署于1998年起耗時6年致力于對電子文件永久保存的各種功能需求、技術措施及其可能性的全面論證和試驗，2005年，美國國會撥款3億多美元建設電子文件檔案館，用于保障聯邦政府電子文件檔案的永久真實和公眾利用；英國將電子文件管理納入國家信息化工作的職責范圍，并制定實施《電子政務環境下電子文件管理政策框架》的國家政策措施；澳大利亞已將電子文件管理作為政府績效檢查評估的重要內容與依據。
近來，有學者呼吁國家加強電子文件管理，并建議將其列為國家戰略，予以高度重視。筆者認為，同樣甚至更有必要將檔案信息化建設提升到國家戰略的高度。因為檔案信息化建設不僅與電子文件相交叉，而且需要應對和解決更為復雜的問題，日益成為檔案部門關注的焦點。
檔案信息化建設不僅涉及技術，更是涵蓋了紛繁復雜的法制、體制、機制問題，電子檔案作為社會性極強的信息載體與交流工具，連結著復雜的社會關系，協調和解決與之相關的問題，僅依靠社會組織、機構的低層努力，實在勉為其難，難以奏效，因而必須從政府和國家層面入手。尤其在我國，國家的基本社會制度及由此衍生的檔案法律制度和高度集中的檔案管理體制，一方面決定著檔案信息化建設具有極大的社會覆蓋面，比之外國，任務更為艱巨，更加必要加強國家組織實施的力度；另一方面也為檔案信息化建設國家戰略的制定實施創提供了優越的社會條件和專業條件。但從現狀看，我國的電子文件管理和檔案信息化工作的國家戰略安排明顯滯后。雖然早在1980年代中期開始的各類檔案管理升級中，國家檔案局對企業事業單位和機關、檔案館普遍提出的以計算機技術應用為核心的檔案現代化管理要求，這在客觀上是一種國家推動力，但對工作深入發展的組織力度和后續措施顯然不夠，因而使工作較多地流于形式而缺乏實效。時至今日，國家規模的檔案信息化建設已異常重要，卻尚未被提到戰略高度引起足夠的關注，甚至2006—2020年國家信息化發展規劃中只字未提電子文件和檔案信息化工作的內容。這種狀況亟待改變。
無論環視國外做法，還是聯系我國實際，檔案信息化建設的根本出路在于制定實施國家戰略。
筆者認為，檔案信息化建設國家戰略有以下兩方面含義：
第一是內涵。檔案信息化國家戰略應當有宏觀、中觀、微觀三個層面的內容。在宏觀層，主要研究制定我國對于檔案信息化建設的基本政策，如檔案信息化建設的目標定位、方針原則、發展規劃、工作體制、法律框架等，使檔案信息化建設明確基本走向和獲得基本保障；在中觀層，主要研究制定檔案信息化建設具體實施的制度，形成科學、配套、使用的制度體系，如檔案信息化建設中相關方面的管理制度、管理程序、技術標準，為檔案信息化建設提供適當的技術環境支持；在微觀層，主要研究解決檔案信息化建設具體實施的項目與措施保障問題，包括重要項目規劃、項目實施中的管理措施和技術措施，當前急需國家立項的重點項目主要涉及電子文件管理系統和電子檔案資源建設，如“電子文件管理系統功能需求規范建設”、“數字檔案館建設布局和計劃”，微觀層的作用主要是推動檔案信息化建設技術應用不斷加快、全面實施和走向成熟。
第二是組織原則和方法。將檔案信息化建設提升為“國家戰略”，目的是要改變各自為政的分散現狀，加強政府和國家層面的統籌、規劃、研究和推廣，大力提高檔案信息化工作的組織程度，整合各類社會組織、機構的工作優勢和資源，自上而下地有序推進工作發展。
二、檔案信息化建設必須貫徹標準化先行的原則
檔案信息化工作的基本任務是實現檔案數字化信息的完整生成、便捷傳遞、永久保存、利用共享及其全過程安全。與傳統檔案管理相比，檔案信息化建設的顯著特點是具有極強的相關性，如檔案信息的傳輸、流轉、共享必然涉及諸多相關主體及其相互間的鉤連；電子文件歸檔管理更使檔案系統與辦公、生產技術系統的關聯度明顯提高。因此，檔案信息化建設更加需要講求統一技術語言，更加需要講求標準化和規范化。但從現狀看，我國檔案信息化工作中的標準化建設滯后并由此導致工作失范，恰恰是十分突出的問題。如前所述，在我國，檔案計算機管理技術的應用早在上世紀80年代初已起步，并迅速普及到眾多的機關和企事業單位；90年代以后，電子文件大量出現，電子檔案管理日益成為廣泛需要。快速發展的檔案信息化實踐迫切需要正確的規范引導。然而，我國檔案計算機管理和信息化建設的相關標準的制定工作直至90年代末才剛起步，嚴重滯后于實踐發展；即便定標工作已經起步，但進展緩慢，已制定出臺的相關標準寥寥無幾，內容缺乏系統性、配套性，對于實際工作需要不第杯水車薪。
標準化工作的滯后必然使檔案信息化建設因缺乏必要的規范和引導而陷于盲區之中，各地區、各單位只能根據自身的理解、條件和技術水平，自行制定管理規范和研發管理系統，并由此引發一系列問題：一是由于各地區、各單位各行其是、互不溝通和借鑒，技術研發低水平重復嚴重，影響了檔案信息化建設整體水平的提高；二是由于盲目研發，各地區、各單位出現了大量異構的檔案信息化技術系統，檔案信息化運行的技術語言如電子文件管理中關于文件格式、元數據標準、數據結構標準的規定各不相同，形成了“信息孤島”現象，必將嚴重影響檔案信息的共享，制約檔案信息資源價值的實現，也削弱了檔案信息化建設自身的意義；三是人為增加了成本投入，降低了工作效益，不僅因為大量低水平技術重復研發使總體成本提高，更由于日后隨著新標準的實施，“非標”技術系統將被淘汰，為新的技術所替代，于是，必然發生二次投入。
加強標準化建設，有效規范檔案信息化工作已十分緊迫，而此項工作應是政府的職責。從我國實際看，檔案行政管理部門對檔案信息化技術研發工作十分重視，但總體效果并不理想，究其原因，重具體技術研發、輕標準規范研制不能不是重要的癥結所在。如近年來，各地檔案局行政管理部門組織實施的科研中，檔案信息化課題項目逐年增加，說明政府對檔案信息化建設的重視程度不斷提高，但從課題的內容結構看，幾乎都是解決各單位個性化問題的項目，僅僅針對和解決各個點上的矛盾、局部的需要，這就削弱了科研對全局性工作整體發展的推動作用，甚至日益增多的課題研究反而加劇了檔案信息化建設中的各行其是、分割自立的信息孤島現象。這表明，檔案信息化建設的重點不應僅僅囿于個別和局部，解決具體的微觀問題，檔案行政管理部門必須始終圍繞檔案信息化建設的全局需要，堅持標準先行的原則，把工作重點從解決具體、局部操作問題轉向標準的制定、實施上來，有力提升政府對檔案信息化建設全局工作的積極影響力和規范化管理水平。
三、檔案信息化工作的標準化建設，應當把握以下幾點：
第一、大力加強定標工作。從現狀看,制約檔案信息化發展的主要瓶頸因素是標準不健全、完備，工作缺乏有效依據。加快制定出臺標準，形成配套的檔案信息化標準體系已十分緊迫。標準建設，在加快制定基礎性的管理標準的同時，重點應分三個層面積極研制應用性的技術標準。一是基本條件層面，即檔案信息化建設相關方面的軟、硬件設施的配置及建設的技術標準，旨在科學創建檔案信息化運行必需的平臺條件；二是信息資源建設層面，主要針對檔案信息資源的形成、保護和利用，滿足檔案信息生成、傳遞、勾鏈、保存、共享等功能需求，如電子文件格式、信息存儲格式、數據交換格式等標準等；三是安全保障層面，主要是為了加強檔案信息保管利用中的安全防范，達到維護真實、永久保存、保障秘密的目的，如數字加密、電子簽名、權限設置等方面的標準。
第二、積極開展貫標工作。貫徹實施標準是標準化建設十分重要
的環節。從實際看，制約檔案信息化發展的因素，除了定標工作滯后外，已制定出臺的標準宣傳貫徹不力也是重要癥結。事實上，我國于1999年以來相繼出臺的有關檔案信息化方面的標準，如CAD文件與檔案管理、電子文件歸檔管理、紙質檔案數字化技術規范等國家或行業標準，就其內容而言，對解決機關和企事業單位檔案信息化工作的實際需要具有很強的、針對性、適應性和操作性，如果能得到廣泛、切實貫徹，將會顯著提高檔案信息化建設的標準化、科學化水平。但調查顯示，在已應用計算機技術管理檔案的單位中，貫徹標準的只在少數，采標率僅為15 %，多達82 %的單位對已經頒布實施的國家和行業標準毫不了解。由此，標準宣傳貫徹與制定標準同等重要，應當引起高度重視。一是要將宣貫標準納入檔案人員培訓體系，提升檔案人員的檔案標準化意識以及有關檔案信息化建設方面的標準化知識水平和實際應用能力；二是加強標準的實際推廣應用，檔案行政管理部門應積極開展貫標試點工作，樹立和扶持典型，摸索解決貫徹標準的技術操作問題，通過典型示范加快標準推廣并提高標準的應用水平；三是加強對信息化專業公司涉檔“產品”的標準化監管，督促專業公司嚴格執行標準，大力提高“產品”的采標率，重視并發揮專業公司在檔案信息標準化建設中的獨特作用。
