奉賢區檔案局館吳仁華
以轉變政府職能為重點的新一輪鄉鎮機構改革已在我區各鎮全面開展。新的改革方案明確規定了各鎮的機關部門和事業單位的機構設置及人員編制。通過機構改革，達到精簡機構、提高效能，轉變職能，理順關系，努力打造法制政府、責任政府、服務政府的目標。鄉鎮機構改革的前提在于轉換職能，最終的出路也在于轉換職能,只有轉變職能，才能走出“改革----精簡---膨脹，再改革----再精簡----再膨脹”的老路。
鄉鎮檔案工作長期以來一直作為鄉鎮黨政機關的工作職能，一般明確有鄉鎮黨政辦公室負責，指定一位同志兼管。這一管理體制和管理現狀早已不能適應和滿足鄉鎮經濟和各項社會事業發展與廣大群眾對檔案信息利用服務的需求，機關編制精簡后，這一矛盾將更加突出。筆者認為，解決問題的出路在于轉變政府職能，將鄉鎮檔案的政府監管和公共服務職能分離，在鎮的事業中心設置檔案的專業服務機構和窗口，將政府機關既管不了又管不好且又直接面向基層群眾的大量檔案業務管理和利用方面的事務性工作交給這個專門機構和人員去做，拓展檔案的公共服務內容，提高檔案的服務質量和水平，推進鄉鎮檔案事業的全面發展，以適應和滿足鄉鎮經濟和各項社會事業發展與廣大群眾對檔案信息利用服務的需求。
一、法律法規對鄉鎮檔案工作的職責要求
《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《上海市檔案條例》對鄉鎮檔案工作的職責要求都作了相應規定，明確了鄉鎮政府負責管理本機關的檔案和對本鄉鎮所屬單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導，并為基層和廣大群眾提供檔案利用服務。鄉鎮的檔案工作長期以來一直按照檔案法律法規要求作為鄉鎮黨政機關的重要工作職能，落實了分管領導、責任部門和檔案人員。
《中華人民共和國政府信息公開條例》已于2007年初公布，自2008年5月1日起施行。條例要求各級人民政府“應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度，并指定機構負責本行政機關政府信息公開的日常工作。”同時要求鄉（鎮）人民政府應當在其職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，明確規定了需要重點公開的八個方面的政府信息。
已經于2004年施行的《上海市政府信息公開規定》要求“各政府機關應當指定本機關處理政府信息公開事務的專門機構，負責本機關政府信息公開的日常工作。”指定檔案部門為政府公開信息受理點，明確了五個方面工作職責，同時要求“有條件的政府機關應當設置公共查閱室或者公共查閱點，配備相應的設施，方便公眾對相關政府信息的檢索、查詢、復制。”
綜上所述，到目前為止，檔案相關法律法規明確的鄉鎮政府檔案工作職責歸納起來有五大任務：管理好本機關檔案；監督指導本鄉鎮所屬單位和其他組織的檔案工作；進行政府信息公開工作；為基層單位和人民群眾提供檔案利用服務；提供政府公開信息的公共服務等。
二、鄉鎮檔案監管和服務職能分離的必要性和迫切性
1、檔案政府監管和檔案公共服務兩種職能的不同屬性
上述鄉鎮檔案工作五大職責任務中，前兩項管理和監督指導職責歸類為政府的監管職能；后三項檔案利用服務（應包括檔案實體的接收、整理、保管、開發利用等工作內容）和政府信息公開及提供信息的利用服務屬于公共服務事業性質。以上兩種不同屬性的職能分類，在我國檔案行政管理體制中，縣（區）級以上由于檔案局和檔案館兩個機構的同時設置已經作了明確分工。然而在鄉鎮一級未能從根本上得到解決，成為長期以來鄉鎮檔案事業發展的最大難點。
2、鄉鎮行政區劃的成倍擴大和新農村建設事業的發展迫切要求拓展鄉鎮檔案的公共服務職能
近幾年來鄉鎮檔案工作的對象和工作范圍、工作內容發生了巨大變化。首先是鄉鎮行政區劃的調整使管理對象成倍擴大。以奉賢區為例，從2002年以來進行了兩次大的區劃調整，先將22個鄉鎮撤并為16個，繼而又將16個撤并為7個，現在的一個鎮所管轄的范圍和對象是原來的1?3倍。如區政府所在地的南橋鎮，區域面積達112平方公里，常住人口27萬，列為上海市2010年國際大都市中心輔城總體規劃中的南上海濱海新城。轄區內共有17個行政村，2個社區辦事處，2個街道辦事處，37個居委會，直屬企事業單位25個，由此，鄉鎮需要直接監管指導檔案工作的單位就達70多家。
其次是新農村建設事業的發展使檔案工作的服務內容不斷增加。檔案工作是一種服務性的工作，新農村建設的主導是政府，其主體是農民。檔案利用服務首先是要為政府服務，其次要為基層服務，同時，作為新農村建設的主體的農民更加需要提供幫助。政府在打造“法制政府，責任政府，服務政府”，建設親民政府中為民做實事做好事，形成大量的涉民檔案，這些檔案材料與群眾利益密切相關，在保護群眾利益、調解群眾糾紛、提供科技信息支持等方面將會發揮不可替代的重要作用，但做好這些涉民檔案的收集、整理和開發利用等服務工作既是政府的責任，又是一件十分繁重而困難的事情。
3、現行鄉鎮檔案管理體制下檔案公共服務職能的發揮十分薄弱
我國經濟和社會各項事業的快速發展，政府在依法行政的過程中，檔案工作在各項事業發展中所發揮的作用更加重要，社會群眾對檔案公共服務事業的要求也隨之越來越高，檔案法律法規根據情況的變化及時對鄉鎮檔案工作職能進行不斷延伸和擴展。鄉鎮政府檔案工作的職能越完善，檔案工作的任務也就越來越繁重。
當前，阻礙鄉鎮檔案工作健康發展的主要原因是目前的體制、機構和人員狀況與檔案事業的發展要求不相適應，鎮機關明確的檔案人員身兼數職，無法承擔起鄉鎮檔案工作的各項法定職能，檔案公共服務職能的發揮十分薄弱。
在鄉鎮機構改革中，機關編制的壓縮更嚴重影響了檔案公共服務職能的發揮并制約了鄉鎮檔案事業的發展。
4、在本輪鄉鎮機構改革中，新出臺的各鎮機構編制設置方案存在著鄉鎮檔案公共服務職能的缺失
在新批準的奉賢區各鎮機關職能配置、內設機構和人員編制方案中，鎮黨政辦公室的主要工作職能有關檔案工作方面明確了兩大職能，即負責“檔案管理”和“檢查、指導本鎮各類單位的檔案工作”。方案只規定了屬于政府機關行政監管職能的兩大職責內容，而屬于公共服務事業性質的“為基層單位和人民群眾提供檔案利用服務；政府信息公開和提供公開信息的利用服務”等職能在方案中沒有明確，新的方案體現了政府機關的職能轉變，也為鄉鎮檔案監管和服務職能的分離提供了新的依據。
然而，在鄉鎮事業單位機構設置方案中，沒有明確鄉鎮檔案在事業機構中的公共服務職能。這就會出現在鄉鎮行政機關職能中檔案的公共服務職能不明確，或有限的行政編制就是規定了檔案的公共服務職能也無法承擔如此繁重的任務；在事業機構中也沒有規定鄉鎮檔案的公共服務職能，造成在鄉鎮這一層面檔案公共服務職能的缺失。
因此，鄉鎮檔案監管和服務職能分離，拓展并落實鄉鎮檔案公共服務職能顯得十分重要而緊迫。
三、轉變政府職能，強化鄉鎮檔案政府監管和拓展公共服務職能的對策和措施
1、提高對鄉鎮檔案工作監管和服務職能分離重要性的認識
鄉鎮檔案監管和服務職能分離對拓展和落實鄉鎮檔案公共服務職能具有十分重要的意義。首先，鄉鎮檔案監管和服務職能分離是鄉鎮機構改革的基本方向，是加強依法行政和強化政府監管職能的必然要求。建設小政府大社會管理體制的要求勢必讓那些政府既管不了又管不好的公共事務性工作從政府職能中分離出去，確保政府部門把有限的人員編制集中精力加強依法行政，強化政府監管，推進各項事業的全面發展。其次，鄉鎮檔案監管和服務職能分離是發展檔案服務事業推進新農村建設和維護群眾利益的重要保證，
2、借鑒外省試行地區的成功經驗和做法
據了解，山東省膠州市營海鎮就理順檔案管理體制，拓展服務功能，改革鄉鎮檔案管理模式取得新成果。該鎮建立的檔案信息中心于2006年5月正式投入使用。檔案信息中心為正股級事業單位，編制4人，作為鎮檔案管理的職能部門集檔案收集與整理、檔案信息查閱、現行已公開文件利用、鎮政務信息公開、鎮情村情教育、檔案業務監督指導等多種功能為一體。150平方米的庫房集中保管鎮黨委、政府和27個鎮直部門的檔案2000余卷。400平方米的展覽大廳，圍繞中心工作定期舉辦各種形式的展覽，進行愛國主義教育。
湖南省雙峰縣在1989年作為全省農村機構改革試點縣，由原來的64個區、鄉、鎮合并成16個鄉鎮，他們抓住機遇，經過艱苦努力，16個鄉鎮全部建立了鄉鎮檔案館。建立鄉鎮檔案館經縣委、縣政府聯合發文，由縣編委認可設立，鄉鎮黨委、政府批準、明確具有對內對外兩種職能，為股、所級單位，檔案管理人員列入公務員或事業編制，做到專職專責。檔案館的工作經費列入了鄉級財政預算。
以上兩種做法共同的特點是為鄉鎮檔案工作建立了專門機構，配備了人員編制，明確了工作職能，拓展了服務功能，實現了鄉鎮檔案政府監管和公共服務職能的分離，為我們提供了可以借鑒的經驗和做法。其中山東營海鎮的經驗更具有時代特點和普遍意義，與我區各鎮的情況相比更具有參考價值。
3、以鄉鎮檔案監管和服務職能分離為切入點，改革現有的鄉鎮檔案管理服務模式
鄉鎮檔案工作的檔案實體管理和檔案利用服務職能向事業中心轉移是轉變政府職能、提高工作效能、更好地服務基層群眾、全面提高鄉鎮檔案管理水平的有效途徑。
我區各鎮機關職能配置、內設機構和人員編制方案已經確定，鎮黨政辦作為鄉鎮檔案工作的負責機構。要改革現有的鄉鎮檔案管理服務模式，以鄉鎮檔案監管和服務職能分離為切入點。結合鎮的事業服務中心建設，在鎮的事業機構中明確檔案事業公共服務職能，建立相對獨立的專門機構和工作場所，落實相應的人員編制，提供必須的財物保障，這是實現職能分離的必要條件。
把面廣量大的基層檔案業務指導、檔案實體管理、檔案利用和政府公開信息查閱等公共服務的事務性工作交給事業機構去完成后，鎮黨政辦主要的職責應是認真履行好法定的對全鎮檔案工作政府監管職責，加強全鎮檔案工作的計劃部署、統籌協調、監督檢查、評比考核、表彰獎勵等，強化鄉鎮政府的行政監管，推進全鎮檔案事業的發展，滿足各項事業發展和基層群眾對檔案利用的需求。
以轉變政府職能為重點的新一輪鄉鎮機構改革已在我區各鎮全面開展。新的改革方案明確規定了各鎮的機關部門和事業單位的機構設置及人員編制。通過機構改革，達到精簡機構、提高效能，轉變職能，理順關系，努力打造法制政府、責任政府、服務政府的目標。鄉鎮機構改革的前提在于轉換職能，最終的出路也在于轉換職能,只有轉變職能，才能走出“改革----精簡---膨脹，再改革----再精簡----再膨脹”的老路。
鄉鎮檔案工作長期以來一直作為鄉鎮黨政機關的工作職能，一般明確有鄉鎮黨政辦公室負責，指定一位同志兼管。這一管理體制和管理現狀早已不能適應和滿足鄉鎮經濟和各項社會事業發展與廣大群眾對檔案信息利用服務的需求，機關編制精簡后，這一矛盾將更加突出。筆者認為，解決問題的出路在于轉變政府職能，將鄉鎮檔案的政府監管和公共服務職能分離，在鎮的事業中心設置檔案的專業服務機構和窗口，將政府機關既管不了又管不好且又直接面向基層群眾的大量檔案業務管理和利用方面的事務性工作交給這個專門機構和人員去做，拓展檔案的公共服務內容，提高檔案的服務質量和水平，推進鄉鎮檔案事業的全面發展，以適應和滿足鄉鎮經濟和各項社會事業發展與廣大群眾對檔案信息利用服務的需求。
一、法律法規對鄉鎮檔案工作的職責要求
《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《上海市檔案條例》對鄉鎮檔案工作的職責要求都作了相應規定，明確了鄉鎮政府負責管理本機關的檔案和對本鄉鎮所屬單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導，并為基層和廣大群眾提供檔案利用服務。鄉鎮的檔案工作長期以來一直按照檔案法律法規要求作為鄉鎮黨政機關的重要工作職能，落實了分管領導、責任部門和檔案人員。
《中華人民共和國政府信息公開條例》已于2007年初公布，自2008年5月1日起施行。條例要求各級人民政府“應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度，并指定機構負責本行政機關政府信息公開的日常工作。”同時要求鄉（鎮）人民政府應當在其職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，明確規定了需要重點公開的八個方面的政府信息。
已經于2004年施行的《上海市政府信息公開規定》要求“各政府機關應當指定本機關處理政府信息公開事務的專門機構，負責本機關政府信息公開的日常工作。”指定檔案部門為政府公開信息受理點，明確了五個方面工作職責，同時要求“有條件的政府機關應當設置公共查閱室或者公共查閱點，配備相應的設施，方便公眾對相關政府信息的檢索、查詢、復制。”
綜上所述，到目前為止，檔案相關法律法規明確的鄉鎮政府檔案工作職責歸納起來有五大任務：管理好本機關檔案；監督指導本鄉鎮所屬單位和其他組織的檔案工作；進行政府信息公開工作；為基層單位和人民群眾提供檔案利用服務；提供政府公開信息的公共服務等。
二、鄉鎮檔案監管和服務職能分離的必要性和迫切性
1、檔案政府監管和檔案公共服務兩種職能的不同屬性
上述鄉鎮檔案工作五大職責任務中，前兩項管理和監督指導職責歸類為政府的監管職能；后三項檔案利用服務（應包括檔案實體的接收、整理、保管、開發利用等工作內容）和政府信息公開及提供信息的利用服務屬于公共服務事業性質。以上兩種不同屬性的職能分類，在我國檔案行政管理體制中，縣（區）級以上由于檔案局和檔案館兩個機構的同時設置已經作了明確分工。然而在鄉鎮一級未能從根本上得到解決，成為長期以來鄉鎮檔案事業發展的最大難點。
2、鄉鎮行政區劃的成倍擴大和新農村建設事業的發展迫切要求拓展鄉鎮檔案的公共服務職能
近幾年來鄉鎮檔案工作的對象和工作范圍、工作內容發生了巨大變化。首先是鄉鎮行政區劃的調整使管理對象成倍擴大。以奉賢區為例，從2002年以來進行了兩次大的區劃調整，先將22個鄉鎮撤并為16個，繼而又將16個撤并為7個，現在的一個鎮所管轄的范圍和對象是原來的1?3倍。如區政府所在地的南橋鎮，區域面積達112平方公里，常住人口27萬，列為上海市2010年國際大都市中心輔城總體規劃中的南上海濱海新城。轄區內共有17個行政村，2個社區辦事處，2個街道辦事處，37個居委會，直屬企事業單位25個，由此，鄉鎮需要直接監管指導檔案工作的單位就達70多家。
其次是新農村建設事業的發展使檔案工作的服務內容不斷增加。檔案工作是一種服務性的工作，新農村建設的主導是政府，其主體是農民。檔案利用服務首先是要為政府服務，其次要為基層服務，同時，作為新農村建設的主體的農民更加需要提供幫助。政府在打造“法制政府，責任政府，服務政府”，建設親民政府中為民做實事做好事，形成大量的涉民檔案，這些檔案材料與群眾利益密切相關，在保護群眾利益、調解群眾糾紛、提供科技信息支持等方面將會發揮不可替代的重要作用，但做好這些涉民檔案的收集、整理和開發利用等服務工作既是政府的責任，又是一件十分繁重而困難的事情。
3、現行鄉鎮檔案管理體制下檔案公共服務職能的發揮十分薄弱
我國經濟和社會各項事業的快速發展，政府在依法行政的過程中，檔案工作在各項事業發展中所發揮的作用更加重要，社會群眾對檔案公共服務事業的要求也隨之越來越高，檔案法律法規根據情況的變化及時對鄉鎮檔案工作職能進行不斷延伸和擴展。鄉鎮政府檔案工作的職能越完善，檔案工作的任務也就越來越繁重。
當前，阻礙鄉鎮檔案工作健康發展的主要原因是目前的體制、機構和人員狀況與檔案事業的發展要求不相適應，鎮機關明確的檔案人員身兼數職，無法承擔起鄉鎮檔案工作的各項法定職能，檔案公共服務職能的發揮十分薄弱。
在鄉鎮機構改革中，機關編制的壓縮更嚴重影響了檔案公共服務職能的發揮并制約了鄉鎮檔案事業的發展。
4、在本輪鄉鎮機構改革中，新出臺的各鎮機構編制設置方案存在著鄉鎮檔案公共服務職能的缺失
在新批準的奉賢區各鎮機關職能配置、內設機構和人員編制方案中，鎮黨政辦公室的主要工作職能有關檔案工作方面明確了兩大職能，即負責“檔案管理”和“檢查、指導本鎮各類單位的檔案工作”。方案只規定了屬于政府機關行政監管職能的兩大職責內容，而屬于公共服務事業性質的“為基層單位和人民群眾提供檔案利用服務；政府信息公開和提供公開信息的利用服務”等職能在方案中沒有明確，新的方案體現了政府機關的職能轉變，也為鄉鎮檔案監管和服務職能的分離提供了新的依據。
然而，在鄉鎮事業單位機構設置方案中，沒有明確鄉鎮檔案在事業機構中的公共服務職能。這就會出現在鄉鎮行政機關職能中檔案的公共服務職能不明確，或有限的行政編制就是規定了檔案的公共服務職能也無法承擔如此繁重的任務；在事業機構中也沒有規定鄉鎮檔案的公共服務職能，造成在鄉鎮這一層面檔案公共服務職能的缺失。
因此，鄉鎮檔案監管和服務職能分離，拓展并落實鄉鎮檔案公共服務職能顯得十分重要而緊迫。
三、轉變政府職能，強化鄉鎮檔案政府監管和拓展公共服務職能的對策和措施
1、提高對鄉鎮檔案工作監管和服務職能分離重要性的認識
鄉鎮檔案監管和服務職能分離對拓展和落實鄉鎮檔案公共服務職能具有十分重要的意義。首先，鄉鎮檔案監管和服務職能分離是鄉鎮機構改革的基本方向，是加強依法行政和強化政府監管職能的必然要求。建設小政府大社會管理體制的要求勢必讓那些政府既管不了又管不好的公共事務性工作從政府職能中分離出去，確保政府部門把有限的人員編制集中精力加強依法行政，強化政府監管，推進各項事業的全面發展。其次，鄉鎮檔案監管和服務職能分離是發展檔案服務事業推進新農村建設和維護群眾利益的重要保證，
2、借鑒外省試行地區的成功經驗和做法
據了解，山東省膠州市營海鎮就理順檔案管理體制，拓展服務功能，改革鄉鎮檔案管理模式取得新成果。該鎮建立的檔案信息中心于2006年5月正式投入使用。檔案信息中心為正股級事業單位，編制4人，作為鎮檔案管理的職能部門集檔案收集與整理、檔案信息查閱、現行已公開文件利用、鎮政務信息公開、鎮情村情教育、檔案業務監督指導等多種功能為一體。150平方米的庫房集中保管鎮黨委、政府和27個鎮直部門的檔案2000余卷。400平方米的展覽大廳，圍繞中心工作定期舉辦各種形式的展覽，進行愛國主義教育。
湖南省雙峰縣在1989年作為全省農村機構改革試點縣，由原來的64個區、鄉、鎮合并成16個鄉鎮，他們抓住機遇，經過艱苦努力，16個鄉鎮全部建立了鄉鎮檔案館。建立鄉鎮檔案館經縣委、縣政府聯合發文，由縣編委認可設立，鄉鎮黨委、政府批準、明確具有對內對外兩種職能，為股、所級單位，檔案管理人員列入公務員或事業編制，做到專職專責。檔案館的工作經費列入了鄉級財政預算。
以上兩種做法共同的特點是為鄉鎮檔案工作建立了專門機構，配備了人員編制，明確了工作職能，拓展了服務功能，實現了鄉鎮檔案政府監管和公共服務職能的分離，為我們提供了可以借鑒的經驗和做法。其中山東營海鎮的經驗更具有時代特點和普遍意義，與我區各鎮的情況相比更具有參考價值。
3、以鄉鎮檔案監管和服務職能分離為切入點，改革現有的鄉鎮檔案管理服務模式
鄉鎮檔案工作的檔案實體管理和檔案利用服務職能向事業中心轉移是轉變政府職能、提高工作效能、更好地服務基層群眾、全面提高鄉鎮檔案管理水平的有效途徑。
我區各鎮機關職能配置、內設機構和人員編制方案已經確定，鎮黨政辦作為鄉鎮檔案工作的負責機構。要改革現有的鄉鎮檔案管理服務模式，以鄉鎮檔案監管和服務職能分離為切入點。結合鎮的事業服務中心建設，在鎮的事業機構中明確檔案事業公共服務職能，建立相對獨立的專門機構和工作場所，落實相應的人員編制，提供必須的財物保障，這是實現職能分離的必要條件。
把面廣量大的基層檔案業務指導、檔案實體管理、檔案利用和政府公開信息查閱等公共服務的事務性工作交給事業機構去完成后，鎮黨政辦主要的職責應是認真履行好法定的對全鎮檔案工作政府監管職責，加強全鎮檔案工作的計劃部署、統籌協調、監督檢查、評比考核、表彰獎勵等，強化鄉鎮政府的行政監管，推進全鎮檔案事業的發展，滿足各項事業發展和基層群眾對檔案利用的需求。
