檔案事業發展綜合評價中的問題與對策研究

從２０世紀８０年代起步開始至今,我國掀起了以公共管理為內容的改革熱潮(或稱新公共管理運動),其核心內容就是公共部門的績效管理及績效管理評價(或稱績效管理評估),已過了３０個年頭了。近１０年來,黨中央和國務院及各級政府非常重視,２００７年２月９日,溫家寶總理強調,要抓緊建立政府績效管理制度,科學評價政府工作人員履行職責的情況。因此,政府及其部門和全社會都要把績效評價工作抓緊抓好,不斷健全職責體系,完善公共服務體系。

２００６年４月國家檔案局發布了?省、自治區、直轄市檔案事業發展綜合評估試行辦法(草案)?至今,我國檔案事業發展綜合評價(以下簡稱檔案評價)存在什么問題,又如何解決? 這是搞好檔案評價亟待解決的。

１　檔案評價存在的問題

１．１　民族傳統的負面影響

一是法制觀念薄弱。中國歷來法制薄弱。上至統治者,下至老百姓,法律意識相當薄弱。當發生侵犯自己權利或利益的事情百姓往往想到的不是依靠法律來維護自己的權益,而是企盼有個青天老爺出來替自己申冤,為自己說話。而西方國家,民眾的法律意識就比中國國民強多了。不管是多大的官員侵犯了自己的利益,民眾都會尋求法律的保護,討回自己的公平。自古以來,中國民眾畏懼法律,一切服從于法律。另一方面國民法制觀念存在種種弊端:“法大不如權大”“人情大于法”直接導致了以權壓法、以言代法以及徇私枉法;“法不責眾”的觀念則導致了對法律的對抗;“屈死不告狀”的觀念,又給那些違法的國民以及官員提供了助長的環境。

幾千年傳統文化的影響,國人的“草民心態”相當嚴重。素為專制君主之奴隸,向來“有不識為主人、不敢為主人、不能為主人者”。在草民心態的支配下,我們的國民甘于平庸,無所作為,對發生在身邊甚至自己身上的破壞民主的行為,往往缺乏自覺監督和斗爭的意識。只是像一個觀眾饒有興趣地看著事態的發展,在背后議論點評一番。

二是社會文化“官本位”。中國兩千多年的經驗和傳統將崇拜權力意識和“官本位”的價值標準深深烙印在每一個中國人的心底,支配著人們的行為選擇。所謂“官本位”就是以做官和升遷作為衡量一個人生存價值的基本標準。其表現是,在官就居高臨下,盛氣凌人;在民則“畏官”“敬官”,唯唯諾諾,因為權力的巨大能量以及它能給權力主體帶來的巨大收益鋪就了國人崇拜權力的獨木橋。盡管經過半個多世紀的努力,但“官本位”的土壤并未掘凈。這種崇拜權力的社會文化導致了多數官員缺少“服務精神”,給政府及其部門績效評價的進程帶來了不少困難。首先表現在績效評價缺少公民及社會團體的參與,評價還只是政府及其部門內部自上而下的監督,難免有“官官相護”之嫌疑;其次表現在政務信息及評估過程不公開,忽視了他們的職責是提供優質高效的公共服務,做到透明化行政以及提高人們對政府及部門管理與服務的滿意度。比如很多官員一心只想著做“面子工程”和“政績工程”給掌握他們官職升降的領導看,搞不重視“民意”的重復建設。

１.２　民主缺失

由于檔案系統運行的相對封閉性,使得民眾漠視監督檔案工作的重要性。民眾基礎的薄弱和機構責任感的欠缺,使得檔案績效評價發起與設計責任由檔案部門及主要領導者承擔,導致了評價以官方為主,多是上級對下級的評價,缺乏社會公眾對檔案的評價。對檔案部門績效做出客觀、公正、全面的評價,是以評價過程的民主性和評價主體的多元化為前提和保證的。這是因為,只有民主機制,才是杜絕形式主義的法寶;只有多元化的評價主體,才可能對檔案工作的各環節、檔案績效的各方面做出全面的評價。評價主體的多元化,可以防止評價中的以點帶面,比如以功飾過、以過掩功,克服評價中的暈輪效應,也可以從不同的角度對檔案管理活動分別做出評價,并通過綜合歸納、相互補充,保證評價的客觀性,防止領導者的主觀傾向甚至個人意志左右評價結果。

１.３　流于形式

反觀我國的檔案管理,責任機制、結果為本、顧客導向等先進的管理理念不是沒有形成就是剛剛開始引入,就連一些比較發達的地區也是如此,而在一些欠發達的地區,檔案評價卻搞得“風風火火”。一些檔案部門單純地為了評價而評價,不是為了從根本上改善檔案部門管理和服務,提高檔案部門績效,而是為了附和當前國內公共管理領域中的“流行趨勢”,評價成了檔案部門領導的又一項政績工程。檔案局館機關是一個以管理和服務為主要內容的部門,它所生產出來的產品和服務多是一些無形的產出,不像企業的產品那樣進入市場交易體系后可以形成一個反映其生產機會成本的貨幣價格,這就給檔案局館績效的量化帶來了困難。而且,由于缺乏定量的測評標準和定量分析人員,我國目前的檔案局館績效評價仍然以定性考評為主。對一個機關的評價,往往是憑經驗、憑印象、憑感情或跟著感覺走,缺乏數據支持和科學的分析測評,造成了考核難以避免隨意性和片面性。

我國提倡“和為貴”,避免人與人之間的競爭以維護社會穩定,這也對中國歷代官場影響至深,造就了一大批唯唯諾諾之輩。本著“和”的原則,“自己人,好說話”,所以我們在總結報告中常常聽到的是這個部門工作不錯,那個部門工作也很得力,有小差錯也只是輕描淡寫,一筆帶過。對于檔案評價而言,這毫無疑問是一種致命傷,最后也終將流于形式。

１.４　理論準備不足

我國學術界從上世紀９０年代初開始研究政府績效評價,目前,國內已有許多學者將研究的目光投向了這一領域。學者們就政府績效評價的價值取向、評價模式、指標體系、評價機制等方面展開了研究。一批介紹西方經驗的書籍也相繼出版,為評價的理論研究開辟了道路。但從檔案部門看,我國檔案評價的研究還很薄弱,能為檔案評價設計操作性的績效評價體系的專家十分稀缺。相對于檔案評價實踐的發展要求,評價的知識體系準備顯現出嚴重的不足。一是由于檔案評價研究的跨學科性,整合多方面知識進行研究十分困難。檔案評價往往涉及心理學、企業管理學、統計學、經濟學和公共行政學、行政學等多學科知識,真正能把這些融會貫通就更加困難了。二是理論引導力度不夠,對檔案部門績效評價缺乏深入研究,目標界定不清,評價標準比較單一,指標設置過于籠統,評價方法不夠科學,評價手段落后,評價結果缺乏實質性應用。有的領導干部對績效評價認識不到位,對績效評價重視不夠,甚至有抵觸情緒,致使績效評價工作停滯不前。

２　檔案評價的應對之策

２.１　強化理論研究

可以借鑒西方各國漸以成熟的有關績效評價理論和實踐。西方國家關于績效評價已有３０多年的發展歷史,有些國家已經用立法形式明確了績效評價制度(如美國的?政府績效與結果法案?)。它們在理論和實踐上都取得了很大的成績。因此,我們可以拿來加以研究,結合我國具體國情和各部門行情進行選擇性借鑒和參考。同時應注意兩點:第一、政治體制對檔案評價理論建設及具體實施起著決定性作用,不能忽視我國與西方國家在這一點上的不同。第二、西方國家重視實證研究,他們的理論往往建立在案例分析、說明的基礎上,并與相關的法律條文緊密結合。

而我國的理論研究往往是純理論性的,講求邏輯和條理,追求全面、透徹,檔案評價技術性、操作性較強,所以需要我們在研究方法上吸收國外先進經驗,并與我們的優勢相結合,取長補短。

２.２　科學定位

隨著績效觀念被越來越多的人們所接受,全國大多數的省(區、市)和部門不同程度地探索開展了績效評價工作,檔案部門于２００６年正式啟動了檔案績效評價工作。但是,各地發展很不平衡,一些地區浪費了大量資源卻收效甚微,其主要原因是檔案部門職能定位不科學,導致績效目標不清,因而沒有收到預期效果。

檔案部門職能是檔案局館存在的依據,檔案部門開展的各項工作都是建立在職能基礎上的。檔案局館作為事業單位職能具有的單一性和穩定性特征。開展檔案部門績效評價工作,首先要對檔案局館進行重新定位。改革開放以來,局館職能一直在隨著形勢的發展進行調整,但是,各級局館的職能邊界劃分問題,至今沒有完全解決,該管的事情沒有管起來,不該管的事情卻管了很多。導致職責邊界不清,在工作中管理錯位、越位、缺位問題嚴重,導致工作效率不高,成本大大增加。

重新定位檔案部門職能,應該以建設服務型部門為目標,解決檔案部門該做什么,不該做什么的問題,再來解決怎樣做的問題。按照以下三個原則來考慮。一是堅持職能設定范圍上的“有限性原則”。檔案部門的權力是有限的,必須以經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務為目標,通過合理的職能定位,限制和約束權力的延伸,在檔案部門與市場、檔案部門與社會、檔案部門與企業這三大主要關系中找準自己的位子,使越位的歸原位,錯位的糾過來,缺位的加進去,實現檔案部門職能從管理的“全能型”和權力的“無限型”轉向“有限型”的轉變。二是堅持檔案部門職能價值取向上的“公共性原則”。在公共行政體制下,要把為人民群眾提供高質量的公共產品作為檔案部門和廣大檔案工作者的最大追求,從而實現檔案部門從管理型向服務型轉變。三是堅持檔案部門職能履行效果上的“高效原則”。通過簡政放權、轉變管理方式、提高管理效率、不斷加強自身建設,力爭以最小的投入獲得符合廣大人民群眾利益要求的成效。

２.３　建設高素質的領導者隊伍

實現檔案部門管理創新,提高檔案部門管理水平,關鍵在于建設高素質的領導者隊伍。為了提高檔案工作者素質,要求檔案工作者:一要加強學習,掌握廣博知識。檔案部門管理創新,對廣大檔案工作者特別是各級檔案部門領導干部提出了新的、更高的要求。要適應改革開放和現代化建設的新形勢,自覺加強學習,充實和更新知識。二要解放思想,勇于改革創新。既要立足中國國情和總結已有的實踐經驗,又要借鑒國外政府管理的成功做法。要深入研究檔案部門管理體制創新問題,大膽探索,積極穩妥地推進本部門各項改革。三要勤政廉潔,樹立良好政風。各級檔案部門的檔案工作者特別是各級檔案部門的檔案工作領導者者,要深入實際,深入群眾,傾聽群眾呼聲,關心群眾疾苦。要兢兢業業履行職責,為人民群眾辦實事,而絕不允許侵害群眾利益。

為了保證正確行使權力,防止濫用權力,必須建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。只有建立健全檔案部門公開制度,改進監督方式,創新監督手段,提高檔案部門工作的透明度,加強檔案系統內部監督、新聞輿論監督和人民群眾監督,才能提高公眾和社會對檔案工作績效評價的參與度,幫助改善檔案部門組織內部的績效管理。

２.４　建立和健全良好的評價體系

一是立法保障。立法保障是開展檔案部門績效管理的前提和基礎。要從立法上確立績效管理的地位,保證績效管理成為檔案部門行政管理的基本環節,促使檔案部門開展評價工作,以提高檔案部門管理水平。從法律上樹立績效管理的權威性,檔案部門績效管理機構在中應具有相應的地位,享有調查、評價有關檔案部門活動的權力,不受任何行政、公共組織或個人的干擾;評價結論能夠得到有效傳遞和反饋,切實用于改進檔案部門行政管理;評介活動能引起公眾的關注,有充分的可信度和透明度。頒布績效管理工作的制度和規范,對檔案部門管理過程中哪些項目應該進行評價、開展什么形式的評價、評價應注意的事項等問題,作出詳細規定,使評價工作有法可依,有規可循,把績效管理納入一個正常發展的軌道。

二是公民參與。改善檔案績效管理的一個有效途徑是引入公民參與機制。檔案行政績效管理本身就蘊涵著服務和顧客至上的管理理念,檔案行政績效就應以顧客為中心、以顧客的需要為導向,樹立代表公民取向的績效觀。通過公民的參與將事實(硬件資料數據)與價值取向(公民偏好)結合起來,增加指標體系的社會相關性,選擇那些最需要監控又最能體現對公民負責的重要項目,以保證公共服務的提供機制符合公民的偏好。

三是合理有效的評價體制。檔案行政部門內部的評價機構主要是負責協調公共項目的管理,通過對公共項目實施的檢查、回顧和總結,發現問題,吸取經驗和教訓,為改進未來決策提供依據和建議。立法、審計部門的評價機構主要是進行公共項目實施的審計和監察,向立法機關、政府以及公眾公布評價結果。在全國各級人大機關建立必要的評價機構,評價和監督政府在公共政策、規劃、方案、計劃等項目的實施過程及其效果,把評價作為監督政府公共管理的有效手段,促進我國公共管理的民主化。同時,應該借鑒國外咨詢機構發展的經驗,鼓勵和發展民間中介評價組織。政府部門、立法機關的評價工作可委托民間中介評價組織來完成,以節省大量的公共資源。