２００２年１２月１８日召開的安徽省計劃會議第一次將檔案事業建設指標列入了安徽省國民經濟和社會發展年度計劃。會議印發的《安徽省２００３年人口、就業、衛生、民政、文化文物、廣播電視、體育、旅游、檔案事業計劃（草案）》在“檔案”項目下列入了新建地方國家綜合檔案館、國有檔案資源數、檔案網站數三個指標：２００３年，計劃新建地方國家綜合檔案館６座，使全省國有檔案資源數量和地方國家檔案館館藏檔案資料數量均比上年增長４％；建成檔案網站６個，實現這項建設零的突破。這是安徽省委、安徽省人民政府認真執行《中華人民共和國檔案法》和《安徽省檔案條例》，堅持依法把檔案事業建設列入政府國民經濟和社會發展計劃的具體體現，也是安徽省檔案局承擔研究的《中國檔案事業建設指標體系研究》這一最新科研成果實際應用的結果。該項目已于２００２年１１月通過了專家鑒定。
一、 建立檔案事業建設指標體系的意義
指標是計劃與統計中反映復雜現象的數量化的科學概念，它由指標名稱和指標數值兩部分組成。指標體系是指一系列互相聯系、互相補充的指標所組成的統一整體。建立檔案事業建設指標體系，使檔案事業建設這項復雜的系統工程的主要內容得以簡化和量化，有利于制定檔案事業發展計劃、評價檔案事業發展水平，有重點有步驟地推進檔案事業重要項目的建設和發展。
為各級政府制定國民經濟和社會發展計劃提供檔案事業建設的指標元素 經過50多年的建設，我國已建立起一個以各級各類檔案室為基礎、各級各類檔案館為主體、各級檔案行政管理部門為紐帶的檔案事業體系。按現行統計口徑統計，僅全國各級各類檔案館和省（直轄市、自治區）級以上直屬機關、大型企業、地（師）級以上事業單位檔案機構保存的檔案資源數量２０００年已達到３．１億卷，并正以平均每年７．５％的速率遞增；２０００年，僅全國各級各類檔案館和省（直轄市、自治區）級以上直屬機關、大型企業、地（師）級以上事業單位檔案機構共接待利用者１２９８萬人次，為改革開放和現代化建設提供利用檔案２８７２萬卷件，檔案利用率達到９．３％，為國家的政治穩定、經濟發展、社會進步和人民群眾生活水平的提高做出了重要貢獻。由于指標體系的缺失，作為世界上管理體系較為完備、國有檔案資源藏量豐富、利用水平較高的中國檔案事業，列入各級政府國民經濟和社會發展計劃的指標僅僅是檔案館建設。這既不利于各級政府準確把握檔案事業建設水平，也不便于各級政府平衡和協調檔案事業與國民經濟和其他社會事業的發展。同時，客觀上也導致社會公眾對檔案事業認識的偏差。檔案事業建設指標體系的建立，將為各級政府制定國民經濟和社會發展計劃提供比較科學的檔案事業指標元素，使其中的一些重要指標成為國民經濟和社會發展計劃指標體系的有機組成部分。
為各級檔案行政管理部門制定檔案事業發展中長期計劃提供科學依據 在我國檔案事業發展過程中，有關指標已經形成并積累了不少，但到目前為止還沒有形成一個比較完備、普遍采用的科學體系。不僅各級政府制定國民經濟和社會發展計劃時，往往除檔案館建設外無其他指標可列入，而且各級檔案行政管理部門在制定檔案事業發展計劃時，也因為無完備的指標體系可遵循，而導致各地之間的計劃和同一地方不同時期的計劃指標千差萬別，缺乏可比性。檔案事業建設指標體系的建立，將為各級檔案行政管理部門制定檔案事業發展中長期計劃提供比較科學的依據，對科學規劃檔案事業建設有著積極的指導意義。
為各級檔案行政管理部門組織實施、社會各界積極參與檔案事業建設提供著力點在檔案事業建設中，各級黨委、政府，各級各類檔案機構，各級機關、團體、企業事業單位和其他組織及個人都擔負著法律賦予的職責。檔案事業建設指標體系的建立，將能夠使社會各方面進一步明確各自在檔案事業建設中所要達到的目標，增強責任感，圍繞著這些目標開展工作。同時，也便于各級政府及其檔案行政管理部門有目標、有重點地加強組織領導、協調指導和監督檢查，推進檔案事業的發展。
為綜合評價檔案事業建設提供參照系 在組織實施檔案事業發展中長期計劃過程中，通常需要對計劃執行情況進行綜合評價，以便及時發現檔案事業建設中存在的問題，采取相應的對策。檔案事業建設指標體系的建立，使綜合評價工作有了參照系，各個指標可以計算、測算出數值或做出定性估價，通過數值的橫向比較或縱向比較，能夠衡量一個地區或一段時期檔案事業各方面建設水平和整體發展水平。
二、設置檔案事業建設指標的原則
為確保所建立的檔案事業建設指標體系比較科學，設置指標應遵循如下三項原則：
１、全面性與代表性相結合原則
檔案事業建設具有豐富的內涵。設置檔案事業建設的指標，首先應對檔案事業建設有一個完整的認識、全面的理解，這樣選取的指標才能反映檔案事業建設的主要內容，避免因主觀、片面而造成重要要素的遺漏。其次，要注意分析、研究關系檔案事業發展全局的根本性問題和檔案事業建設各方面的核心問題、熱點問題，在同類指標中選取關鍵性的、有代表性的指標。
２、現實性與前瞻性兼顧原則
檔案事業發展具有自身的規律，檔案事業建設的側重點在不同地區、不同時期可能有所不同，一個地區、一段時期的建設重點可能在另一個地區、另一段時期并不重要，甚至被其他重點工作代替。指標體系不僅要能夠緊密結合檔案事業建設的現實狀況，凸顯當前重要指標，還要能夠在比較科學地預測未來一定時間內檔案事業發展前景和發展趨勢的基礎上，提供具有超前性、導向性的指標。
３、合理性與可操作性并重原則
任何一個指標體系的建立都不是憑空想象的，檔案事業建設指標體系也不能有悖檔案事業建設的成熟理論，不能脫離檔案事業建設的客觀實際。設置的指標要有相對明確、易于理解的含義，指標數值的計算或指標的定性估價應盡可能有可靠的數據來源，具體實施時應便于操作。合理性和可操作性均強的指標才有可能真正具有實用價值。
三、檔案事業建設指標體系的構成
根據全面性與代表性相結合、現實性與前瞻性兼顧、合理性與可操作性并重的原則，在對檔案事業建設進行全面研究、深入分析的基礎上，我們認為檔案資源、檔案館建設、檔案室建設、檔案利用、檔案工作社會化、檔案信息化、檔案法制化、檔案科技和檔案教育，應是構成檔案事業建設必不可少的主要方面，并以此設置了９大指標類。通過對這９大指標類所包含內容的研究、分析和取舍，分別為每個指標類設置了相應的指標，共設置了３５項指標。這９大指標類３５項指標互相聯系、互相補充，構成了中國檔案事業建設的指標體系。
檔案事業建設指標體系的內容見下頁表《中國檔案事業建設指標體系》。
以上９大指標類３５項指標，都是中國檔案事業建設指標體系的有機組成部分，應當根據各個指標在檔案事業建設中的地位和影響，將其列入不同層次的政府國民經濟和社會發展計劃。政府國民經濟和社會發展計劃包括三個層次，第一個層次為由政府組織制定、人民代表大會審議批準的行政區域國民經濟和社會發展的總體規劃（或計劃、計劃綱要），第二個層次為由有關專業主管部門與政府計劃部門共同組織制定、政府批準發布的行政區域重點專項規劃，第三個層次為由有關專業主管部門與政府計劃部門共同發布的行政區域行業規劃、地區規劃。建議將國家檔案資源總量／年增長率、檔案利用率、檔案館數、檔案館建筑面積指標列入總體規劃，作為政府國民經濟和社會發展綜合性指標；某些重點指標列入專項規劃或行業規劃；所有指標可由政府計劃部門與檔案行政管理部門共同發布的檔案事業發展行業規劃采用。
四、關于十個重要指標
１、國家檔案資源總量
檔案資源是指檔案的來源和實際的存量。國家檔案資源是與傳統所說的“國家全部檔案”含義有很大不同的一個概念。所謂“國家全部檔案”，又稱“國家檔案全宗”，是指歸國家所有的、由國家統一管理的檔案總和，它的實質是指檔案的所有權問題，因此可將“國家全部檔案”簡單理解為“屬于國家所有的全部檔案”。國家檔案資源是指國家和社會的一切檔案的總和。它既包括屬于國家所有的檔案，又包括非國家所有的檔案，如屬于集體所有的檔案、屬于個人所有的檔案等。我們認為，“國家全部檔案”的含義具有限定性。隨著我國改革開放和現代化建設的加速推進，非國家所有的檔案的數量將快速增長，因而選用了“國家檔案資源”這一內涵更為豐富的概念。國家檔案資源總量指標的設置，有利于引導社會各方面對自身形成的檔案注意加強收集積累、實施有效管理，便于各級政府檔案行政管理部門對國家檔案資源實施監管。
在指標體系中，國家檔案資源總量是指某一行政區域內（包括駐外機構）屬于國家所有的檔案、屬于集體所有的檔案、屬于個人所有的檔案以及其他檔案資源數量的總和。檔案的載體形態不同，使用的計量單位也不相同。紙質檔案傳統上按“卷”計算數量，或用其上架排列長度反映數量。隨著檔案行業標準《歸檔文件整理規則》（ＤＡ／Ｔ２２－２０００）的推行，越來越多的單位將按“件”計算紙質檔案的數量。“卷”、“米”、“件”等作為計量單位通常在不同的場合、不同的范圍使用，本項目為方便計算指標體系中有關指標的數值起見，采用“頁”、“件”來計量紙質檔案數量。聲像檔案、電子檔案等其他載體檔案使用目前通用的“張”、“盤”等計量單位。
另外，為了更準確地掌握國家檔案資源的總數量，建議對目前的《全國檔案事業統計年報制度》進行必要的調整。
２、檔案館建筑面積
通過對我國建國以來各個不同時期檔案館建設的分析，對比發達國家檔案館的建設，我們認為自新世紀開始我國檔案館建設正在經歷由傳統檔案館建設階段向現代新型檔案館建設階段的轉變，即我們認為，現代新型檔案館應具備“兩個基地、一個中心”的基本功能，符合面向社會、選址得當，功能齊全、結構合理，設計科學、建筑規范的要求。面向社會、選址得當，是指新建檔案館在館址的選擇上應考慮是否能面向大眾，便于向社會公眾開放，同時考慮環境安全。功能齊全、結構合理，是指對檔案保管基地、愛國主義教育基地、檔案信息服務中心三項基本功能統籌安排，既要有保管黨和國家重要檔案的庫房，又要有進行愛國主義教育的基地、提供檔案信息服務的用房；三項基本功能用房的樓層安排要適當，面積分配要合理。一般來說，檔案保管基地的面積，要根據現有館藏檔案資料數量和未來２０至５０年應接收、征集進館的檔案資料數量來決定；愛國主義教育基地的面積，包括舉辦各種永久性展覽、臨時性展覽的場所、學術活動場所和讀者公共活動區域；檔案信息服務中心的面積，應包括讀者接待服務、讀者檢索服務、讀者平面閱覽和多媒體閱覽場所，還應當充分考慮檔案館服務區域人口數量，為光顧檔案館的所有讀者提供從閱覽到適宜的文化飲食消費、其他休閑活動等系列服務的讀者活動空間；除此之外，還應有實現上述功能要求的輔助用房，主要包括工作人員辦公用房、專用和臨時休息場所以及各種檔案技術、裝備用房。設計科學、建筑規范，是指檔案館設計上既要考慮檔案保管基地的特殊要求，也要考慮愛國主義教育基地、檔案信息服務中心向社會開放的環境和風格的特點，還應當體現當地的建筑特色，在建筑施工中要遵守《檔案館建筑設計規范》（ＪＧＪ２５－２０００）國家行業標準。
３、檔案館、檔案室管理成本
檔案館、室管理成本，即指檔案館、室管理館藏檔案資料的直接成本，不包括檔案館的基本建設投資。這兩個指標是檔案事業建設的重要發展指標，也是衡量政府、單位對檔案事業建設重視程度的重要指標。長期以來，一些地區和部門未能依法解決好檔案事業建設的經費投入問題，主要原因之一就是對檔案資料管理和檔案事業管理的成本缺乏必要的分析、研究，成本觀念不強。我們認為，對檔案事業進行投入，檔案機構管理成本是基本依據。各級各類檔案館，機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案室是直接對檔案實施管理行為的機構，其管理檔案資料的直接成本主要包括：１、檔案保管保護費用。即直接用于最低限度維護檔案安全、最大限度延長檔案壽命的費用。含購置檔案裝具費用，購買卷皮、卷盒、卷內目錄等費用，購置檔案“八防”用品、設施設備費用，保護與搶救檔案費用等。２、業務建設費用。即指用于檔案收集（接收、征集）、整理、鑒定、統計、提供利用等工作的費用。３、直接避災成本。即指為確保重要檔案安全而進行檔案縮微、備份等的直接費用。４、管理人員的費用。即指按檔案館（檔案室）的編制人數劃撥的全年工資總額、人員教育培訓費用等。５、其他費用。管理成本的提高同館（室）藏檔案數量的增加、檔案載體形態和檔案工作技術手段的變化、檔案工作領域的拓展等因素密切相關，因此，對檔案事業的經費投入，還應充分考慮這些因素。
檔案館、檔案室可按上述思路，計算出當年的全部直接管理成本，進而結合館藏、室藏檔案資料數量，計算出每年每頁（件、張、盤等）檔案分攤的管理成本。政府、單位可以此為參照，合理安排發展檔案事業的經費、檔案工作經費，并分別列入同級財政預算科目、單位預算。
４、檔案利用率
檔案利用包括檔案館的檔案利用和檔案室的檔案利用。檔案利用率，是指當年被提供利用的館、室藏檔案數量占當年館、室藏檔案總數量的比例，其中“當年被提供利用的館、室藏檔案數量”包括重復利用量。
舉例來說，假如某一件檔案某一年度被提供利用１０次，就按１０件次計算，而不是按１件計算。作這樣的考慮，是因為檔案的重復利用率高基本能說明利用效果好，同時，也為了在實踐中更易于操作。
由于檔案利用工作是一項經常性的工作，檔案利用率是作為一個監測性的指標而設置的。在實際工作中，有些檔案因為保密而需要嚴格控制利用對象和范圍，甚至不允許提供利用，有些因為現實意義小而幾乎無人利用，這對檔案利用率有一定的影響。有時還會出現從檔案館、檔案室調出多件檔案而利用者未發現任何滿意的內容等情況，檔案利用的效果如何也就不得而知。因此，檔案利用率的高低并不一定反映一個檔案館、一個單位的檔案室或一個地區的檔案工作地位的高低，也不一定反映檔案提供利用的效果，它反映的是檔案利用工作的大致狀況。對我們監測、評價檔案利用工作來說，“檔案利用率”這一指標還是不可缺少的。
５、領導決策對檔案的依存度
領導決策對檔案的依存度，是指各級各單位領導成員或領導集體決策和處理重大問題依賴檔案的程度。它可以通過如下公式計算的數值來衡量：領導決策對檔案的依存度＝（當年領導利用檔案決策的項數÷當年領導決策總項數）×１００％。當年領導利用檔案決策的項數，是指當年領導成員或領導集體利用檔案作出決策和處理重大問題的項數。凡利用了檔案的，不論利用檔案的數量多少都計為“１”；沒有利用檔案的，計為“０”。領導決策對檔案的依存度數值越大，反映領導決策對檔案的依存度越高；在數值大致相同的情況下，利用檔案的數量越多，就可以認為檔案對領導決策和處理重大問題的影響力越大、貢獻率越高。一般情況下，決策層次高，對檔案的依存度高。各級各單位領導成員或領導集體決策和處理重大問題的總項數及利用檔案決策的項數，可通過統計的方法掌握。
６、每百戶居民家庭建檔數
中華民族有著悠久的歷史和燦爛的文化，包括源遠流長的家族史和豐富多彩的民間文化。家庭是社會的細胞，蘊藏著很多反映家庭歷史和文化的檔案資源，家庭檔案管理是社會發展水平和文明程度達到一定階段的必然產物。
每百戶居民家庭建檔數，是指某一行政區域內平均每百戶居民家庭中已建檔的居民家庭數。它是反映檔案工作社會化程度的一項指標。我們認為目前符合如下條件的家庭就可以認定是已建檔的家庭：反映家庭財產和收支情況的材料、家庭成員工作及其他主要活動經歷的材料、家庭及其成員的各類證件等憑證性材料、家庭聲像材料等重要檔案材料基本收集齊全；檔案經過了簡單分類并初步整理歸類，有簡便的檔案分類目錄，排放有序；檔案集中保存在適宜的空間，查找比較方便。考慮到各地經濟和社會發展水平不一，本項目提供的只是評價家庭建檔的基本標準。各地在引導城鄉居民家庭開展建檔工作時，可根據實際情況對不同的家庭如社會名人、個體工商戶等適當提高要求，使其發揮典型示范和輻射帶動作用。
７、檔案數據庫數據量
檔案數據庫的數量和服務水平在一定意義上反映了檔案信息化建設水平。在計算機網絡系統中，檔案信息是以虛擬形式存在數據庫內，以數據形式記錄，又以數據形式傳遞，還以數據形式存儲。同時，為了保證虛擬的檔案信息在利用中得以準確恢復并易懂，還要建立描述其形成背景的背景信息、反映其技術數據的元數據等基礎數據。因此，決定檔案數據庫服務水平的主要因素首推數據量。在檔案信息化建設的四個指標中，檔案數據庫數據量是十分重要的指標。
檔案數據庫數據量，是指檔案數據庫中的數據含量。決定數據含量的，首先是數據庫容量，其次是數據錄入工作開展情況。數據主要有格式化數據、正文數據、時態數據、圖形數據、圖像數據、聲音數據等類型。數據庫中的數據，有的直接由計算機生成，有的需要通過計算機錄入（通常稱之為數據錄入）。錄入的數據越多，數據庫的數據含量就越大。我們認為，我國檔案資源豐富，檔案數據庫應當涵蓋其中為數眾多的可公開的珍貴、重要檔案，實現檔案資源共享。為此，檔案部門應當制定詳細的計劃，確定每年錄入檔案數據的數量，把數據錄入作為一項常規性的工作來安排。只有增加檔案數據庫數據量，才能進一步發揮檔案信息化基礎設施的功能，提高檔案信息服務水平，帶動檔案信息化建設的全面開展。
８、檔案法律法規普及率
在本指標體系中，檔案法律法規普及率主要指某一行政區域內知曉檔案法律法規、領會檔案法律法規主要精神的公民占該區全體公民的比例。“知曉檔案法律法規、領會檔案法律法規主要精神”是指公民知道《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、當地地方性檔案法規的名稱和主要條文，明確法律法規規定的公民在檔案方面的權利和義務，這是對公民的基本要求。我們認為對公民的要求應當是動態的，隨著國家法制宣傳教育活動的深入開展、公民受教育程度的普遍提高，公民對檔案法律法規的認知程度也必須相應提高。在當前形勢下，為了提高檔案法律法規普及的廣度和深度，各級政府及其檔案行政管理部門要加強教育、引導，基層單位和公民要積極參與，全社會要形成合力。具體評價檔案普法工作時，該指標的數值可通過統計結合隨機調查的方法取得。
９、檔案科研成果轉化率
檔案科研成果轉化率是反映檔案科技工作產出的關鍵指標。當前我國檔案科技工作中的一個突出問題就是檔案科研成果應用不夠、轉化率低。科研成果不推廣、不應用是一種巨大的浪費，這種狀況必須盡快加以改變。對科研成果的轉化應當有統一規劃，各級檔案管理部門科技管理機構在科研項目、課題立項階段就應當對成果轉化提出明確要求。要大力推廣應用已有的檔案科研成果，也要注意創新機制，借助社會力量，促進檔案科研新成果的轉化，提高檔案科研成果轉化率，發揮檔案科技對檔案事業發展的推動作用。
１０、每萬人中接受檔案專業知識教育的人數
這是反映公民接受檔案教育程度的一個指標。“接受檔案專業知識教育”，是指接受過包括職業高中教育、中等教育及其以上的國民檔案專業學歷教育，或者包括成人學歷教育、崗位培訓、繼續教育、其他各種形式的短期業務培訓等的在職檔案教育。同各項事業建設一樣，在檔案事業建設中，人的素質是起決定性作用的因素。檔案工作是一項專業性很強的工作，從事檔案工作的人員應當接受專門的教育培訓、掌握系統的檔案專業知識才有可能勝任這項工作。檔案工作又是一項社會性的工作，公民作為社會的成員，也有必要了解、掌握檔案和檔案工作的基本知識。提高公民接受檔案教育程度，對檔案事業建設具有特殊的意義。
最后需要說明的是，本研究旨在建立能夠普遍采用的中國檔案事業建設指標體系。為了便于普及，對所設指標數值的計算和測算過程沒有具體表述。另外，對所列指標其中應該進行指標數值標準選擇的，我們沒有去做。比如，檔案館建筑面積，選定每萬頁（件）館藏檔案應配備多少平方米的館庫面積為宜？低限標準多少？高限標準多少？領導決策對檔案的依存度評價滿意值選擇等等，由于目前所能搜索的數據不充分而難以去完成，有待條件具備時進一步研究。□
參考文獻
1、國家檔案局，《關于印發〈全國檔案事業發展十年規劃和“八五”計劃綱要〉的通知》
2、國家檔案局、中央檔案館，《關于印發〈全國檔案事業發展“九五”計劃〉的通知》
3、國家檔案局、中央檔案館，《關于印發〈全國檔案事業發展“十五”計劃〉的通知》
4、安徽省計劃委員會、安徽省檔案局，《關于印發〈安徽省檔案事業發展“九五”計劃和２０１０年遠景目標〉的通知》
5、安徽省發展計劃委員會、安徽省檔案局：《關于印發安徽省檔案事業發展“十五”計劃的通知》
6、周毅，試論檔案工作的發展規律，《檔案學通訊》２００２，（２）
7、郭嗣平，成績顯著 任重道遠－－國家檔案法制建設回顧與展望，《檔案學通訊》，１９９９，（５）
8、霍振禮、李碧清，檔案利用評價指標研究，《檔案學通訊》，２００２，（２）
9、國家檔案局編著，《電子文件歸檔與電子檔案管理概論》，北京，中國檔案出版社，１９９９年版
(倪政華摘自《中國檔案》2003年第2期 作者嚴桂夫、李銀標、程潛龍、胡華平、汪海峰）
一、 建立檔案事業建設指標體系的意義
指標是計劃與統計中反映復雜現象的數量化的科學概念，它由指標名稱和指標數值兩部分組成。指標體系是指一系列互相聯系、互相補充的指標所組成的統一整體。建立檔案事業建設指標體系，使檔案事業建設這項復雜的系統工程的主要內容得以簡化和量化，有利于制定檔案事業發展計劃、評價檔案事業發展水平，有重點有步驟地推進檔案事業重要項目的建設和發展。
為各級政府制定國民經濟和社會發展計劃提供檔案事業建設的指標元素 經過50多年的建設，我國已建立起一個以各級各類檔案室為基礎、各級各類檔案館為主體、各級檔案行政管理部門為紐帶的檔案事業體系。按現行統計口徑統計，僅全國各級各類檔案館和省（直轄市、自治區）級以上直屬機關、大型企業、地（師）級以上事業單位檔案機構保存的檔案資源數量２０００年已達到３．１億卷，并正以平均每年７．５％的速率遞增；２０００年，僅全國各級各類檔案館和省（直轄市、自治區）級以上直屬機關、大型企業、地（師）級以上事業單位檔案機構共接待利用者１２９８萬人次，為改革開放和現代化建設提供利用檔案２８７２萬卷件，檔案利用率達到９．３％，為國家的政治穩定、經濟發展、社會進步和人民群眾生活水平的提高做出了重要貢獻。由于指標體系的缺失，作為世界上管理體系較為完備、國有檔案資源藏量豐富、利用水平較高的中國檔案事業，列入各級政府國民經濟和社會發展計劃的指標僅僅是檔案館建設。這既不利于各級政府準確把握檔案事業建設水平，也不便于各級政府平衡和協調檔案事業與國民經濟和其他社會事業的發展。同時，客觀上也導致社會公眾對檔案事業認識的偏差。檔案事業建設指標體系的建立，將為各級政府制定國民經濟和社會發展計劃提供比較科學的檔案事業指標元素，使其中的一些重要指標成為國民經濟和社會發展計劃指標體系的有機組成部分。
為各級檔案行政管理部門制定檔案事業發展中長期計劃提供科學依據 在我國檔案事業發展過程中，有關指標已經形成并積累了不少，但到目前為止還沒有形成一個比較完備、普遍采用的科學體系。不僅各級政府制定國民經濟和社會發展計劃時，往往除檔案館建設外無其他指標可列入，而且各級檔案行政管理部門在制定檔案事業發展計劃時，也因為無完備的指標體系可遵循，而導致各地之間的計劃和同一地方不同時期的計劃指標千差萬別，缺乏可比性。檔案事業建設指標體系的建立，將為各級檔案行政管理部門制定檔案事業發展中長期計劃提供比較科學的依據，對科學規劃檔案事業建設有著積極的指導意義。
為各級檔案行政管理部門組織實施、社會各界積極參與檔案事業建設提供著力點在檔案事業建設中，各級黨委、政府，各級各類檔案機構，各級機關、團體、企業事業單位和其他組織及個人都擔負著法律賦予的職責。檔案事業建設指標體系的建立，將能夠使社會各方面進一步明確各自在檔案事業建設中所要達到的目標，增強責任感，圍繞著這些目標開展工作。同時，也便于各級政府及其檔案行政管理部門有目標、有重點地加強組織領導、協調指導和監督檢查，推進檔案事業的發展。
為綜合評價檔案事業建設提供參照系 在組織實施檔案事業發展中長期計劃過程中，通常需要對計劃執行情況進行綜合評價，以便及時發現檔案事業建設中存在的問題，采取相應的對策。檔案事業建設指標體系的建立，使綜合評價工作有了參照系，各個指標可以計算、測算出數值或做出定性估價，通過數值的橫向比較或縱向比較，能夠衡量一個地區或一段時期檔案事業各方面建設水平和整體發展水平。
二、設置檔案事業建設指標的原則
為確保所建立的檔案事業建設指標體系比較科學，設置指標應遵循如下三項原則：
１、全面性與代表性相結合原則
檔案事業建設具有豐富的內涵。設置檔案事業建設的指標，首先應對檔案事業建設有一個完整的認識、全面的理解，這樣選取的指標才能反映檔案事業建設的主要內容，避免因主觀、片面而造成重要要素的遺漏。其次，要注意分析、研究關系檔案事業發展全局的根本性問題和檔案事業建設各方面的核心問題、熱點問題，在同類指標中選取關鍵性的、有代表性的指標。
２、現實性與前瞻性兼顧原則
檔案事業發展具有自身的規律，檔案事業建設的側重點在不同地區、不同時期可能有所不同，一個地區、一段時期的建設重點可能在另一個地區、另一段時期并不重要，甚至被其他重點工作代替。指標體系不僅要能夠緊密結合檔案事業建設的現實狀況，凸顯當前重要指標，還要能夠在比較科學地預測未來一定時間內檔案事業發展前景和發展趨勢的基礎上，提供具有超前性、導向性的指標。
３、合理性與可操作性并重原則
任何一個指標體系的建立都不是憑空想象的，檔案事業建設指標體系也不能有悖檔案事業建設的成熟理論，不能脫離檔案事業建設的客觀實際。設置的指標要有相對明確、易于理解的含義，指標數值的計算或指標的定性估價應盡可能有可靠的數據來源，具體實施時應便于操作。合理性和可操作性均強的指標才有可能真正具有實用價值。
三、檔案事業建設指標體系的構成
根據全面性與代表性相結合、現實性與前瞻性兼顧、合理性與可操作性并重的原則，在對檔案事業建設進行全面研究、深入分析的基礎上，我們認為檔案資源、檔案館建設、檔案室建設、檔案利用、檔案工作社會化、檔案信息化、檔案法制化、檔案科技和檔案教育，應是構成檔案事業建設必不可少的主要方面，并以此設置了９大指標類。通過對這９大指標類所包含內容的研究、分析和取舍，分別為每個指標類設置了相應的指標，共設置了３５項指標。這９大指標類３５項指標互相聯系、互相補充，構成了中國檔案事業建設的指標體系。
檔案事業建設指標體系的內容見下頁表《中國檔案事業建設指標體系》。
以上９大指標類３５項指標，都是中國檔案事業建設指標體系的有機組成部分，應當根據各個指標在檔案事業建設中的地位和影響，將其列入不同層次的政府國民經濟和社會發展計劃。政府國民經濟和社會發展計劃包括三個層次，第一個層次為由政府組織制定、人民代表大會審議批準的行政區域國民經濟和社會發展的總體規劃（或計劃、計劃綱要），第二個層次為由有關專業主管部門與政府計劃部門共同組織制定、政府批準發布的行政區域重點專項規劃，第三個層次為由有關專業主管部門與政府計劃部門共同發布的行政區域行業規劃、地區規劃。建議將國家檔案資源總量／年增長率、檔案利用率、檔案館數、檔案館建筑面積指標列入總體規劃，作為政府國民經濟和社會發展綜合性指標；某些重點指標列入專項規劃或行業規劃；所有指標可由政府計劃部門與檔案行政管理部門共同發布的檔案事業發展行業規劃采用。
四、關于十個重要指標
１、國家檔案資源總量
檔案資源是指檔案的來源和實際的存量。國家檔案資源是與傳統所說的“國家全部檔案”含義有很大不同的一個概念。所謂“國家全部檔案”，又稱“國家檔案全宗”，是指歸國家所有的、由國家統一管理的檔案總和，它的實質是指檔案的所有權問題，因此可將“國家全部檔案”簡單理解為“屬于國家所有的全部檔案”。國家檔案資源是指國家和社會的一切檔案的總和。它既包括屬于國家所有的檔案，又包括非國家所有的檔案，如屬于集體所有的檔案、屬于個人所有的檔案等。我們認為，“國家全部檔案”的含義具有限定性。隨著我國改革開放和現代化建設的加速推進，非國家所有的檔案的數量將快速增長，因而選用了“國家檔案資源”這一內涵更為豐富的概念。國家檔案資源總量指標的設置，有利于引導社會各方面對自身形成的檔案注意加強收集積累、實施有效管理，便于各級政府檔案行政管理部門對國家檔案資源實施監管。
在指標體系中，國家檔案資源總量是指某一行政區域內（包括駐外機構）屬于國家所有的檔案、屬于集體所有的檔案、屬于個人所有的檔案以及其他檔案資源數量的總和。檔案的載體形態不同，使用的計量單位也不相同。紙質檔案傳統上按“卷”計算數量，或用其上架排列長度反映數量。隨著檔案行業標準《歸檔文件整理規則》（ＤＡ／Ｔ２２－２０００）的推行，越來越多的單位將按“件”計算紙質檔案的數量。“卷”、“米”、“件”等作為計量單位通常在不同的場合、不同的范圍使用，本項目為方便計算指標體系中有關指標的數值起見，采用“頁”、“件”來計量紙質檔案數量。聲像檔案、電子檔案等其他載體檔案使用目前通用的“張”、“盤”等計量單位。
另外，為了更準確地掌握國家檔案資源的總數量，建議對目前的《全國檔案事業統計年報制度》進行必要的調整。
２、檔案館建筑面積
通過對我國建國以來各個不同時期檔案館建設的分析，對比發達國家檔案館的建設，我們認為自新世紀開始我國檔案館建設正在經歷由傳統檔案館建設階段向現代新型檔案館建設階段的轉變，即我們認為，現代新型檔案館應具備“兩個基地、一個中心”的基本功能，符合面向社會、選址得當，功能齊全、結構合理，設計科學、建筑規范的要求。面向社會、選址得當，是指新建檔案館在館址的選擇上應考慮是否能面向大眾，便于向社會公眾開放，同時考慮環境安全。功能齊全、結構合理，是指對檔案保管基地、愛國主義教育基地、檔案信息服務中心三項基本功能統籌安排，既要有保管黨和國家重要檔案的庫房，又要有進行愛國主義教育的基地、提供檔案信息服務的用房；三項基本功能用房的樓層安排要適當，面積分配要合理。一般來說，檔案保管基地的面積，要根據現有館藏檔案資料數量和未來２０至５０年應接收、征集進館的檔案資料數量來決定；愛國主義教育基地的面積，包括舉辦各種永久性展覽、臨時性展覽的場所、學術活動場所和讀者公共活動區域；檔案信息服務中心的面積，應包括讀者接待服務、讀者檢索服務、讀者平面閱覽和多媒體閱覽場所，還應當充分考慮檔案館服務區域人口數量，為光顧檔案館的所有讀者提供從閱覽到適宜的文化飲食消費、其他休閑活動等系列服務的讀者活動空間；除此之外，還應有實現上述功能要求的輔助用房，主要包括工作人員辦公用房、專用和臨時休息場所以及各種檔案技術、裝備用房。設計科學、建筑規范，是指檔案館設計上既要考慮檔案保管基地的特殊要求，也要考慮愛國主義教育基地、檔案信息服務中心向社會開放的環境和風格的特點，還應當體現當地的建筑特色，在建筑施工中要遵守《檔案館建筑設計規范》（ＪＧＪ２５－２０００）國家行業標準。
３、檔案館、檔案室管理成本
檔案館、室管理成本，即指檔案館、室管理館藏檔案資料的直接成本，不包括檔案館的基本建設投資。這兩個指標是檔案事業建設的重要發展指標，也是衡量政府、單位對檔案事業建設重視程度的重要指標。長期以來，一些地區和部門未能依法解決好檔案事業建設的經費投入問題，主要原因之一就是對檔案資料管理和檔案事業管理的成本缺乏必要的分析、研究，成本觀念不強。我們認為，對檔案事業進行投入，檔案機構管理成本是基本依據。各級各類檔案館，機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案室是直接對檔案實施管理行為的機構，其管理檔案資料的直接成本主要包括：１、檔案保管保護費用。即直接用于最低限度維護檔案安全、最大限度延長檔案壽命的費用。含購置檔案裝具費用，購買卷皮、卷盒、卷內目錄等費用，購置檔案“八防”用品、設施設備費用，保護與搶救檔案費用等。２、業務建設費用。即指用于檔案收集（接收、征集）、整理、鑒定、統計、提供利用等工作的費用。３、直接避災成本。即指為確保重要檔案安全而進行檔案縮微、備份等的直接費用。４、管理人員的費用。即指按檔案館（檔案室）的編制人數劃撥的全年工資總額、人員教育培訓費用等。５、其他費用。管理成本的提高同館（室）藏檔案數量的增加、檔案載體形態和檔案工作技術手段的變化、檔案工作領域的拓展等因素密切相關，因此，對檔案事業的經費投入，還應充分考慮這些因素。
檔案館、檔案室可按上述思路，計算出當年的全部直接管理成本，進而結合館藏、室藏檔案資料數量，計算出每年每頁（件、張、盤等）檔案分攤的管理成本。政府、單位可以此為參照，合理安排發展檔案事業的經費、檔案工作經費，并分別列入同級財政預算科目、單位預算。
４、檔案利用率
檔案利用包括檔案館的檔案利用和檔案室的檔案利用。檔案利用率，是指當年被提供利用的館、室藏檔案數量占當年館、室藏檔案總數量的比例，其中“當年被提供利用的館、室藏檔案數量”包括重復利用量。
舉例來說，假如某一件檔案某一年度被提供利用１０次，就按１０件次計算，而不是按１件計算。作這樣的考慮，是因為檔案的重復利用率高基本能說明利用效果好，同時，也為了在實踐中更易于操作。
由于檔案利用工作是一項經常性的工作，檔案利用率是作為一個監測性的指標而設置的。在實際工作中，有些檔案因為保密而需要嚴格控制利用對象和范圍，甚至不允許提供利用，有些因為現實意義小而幾乎無人利用，這對檔案利用率有一定的影響。有時還會出現從檔案館、檔案室調出多件檔案而利用者未發現任何滿意的內容等情況，檔案利用的效果如何也就不得而知。因此，檔案利用率的高低并不一定反映一個檔案館、一個單位的檔案室或一個地區的檔案工作地位的高低，也不一定反映檔案提供利用的效果，它反映的是檔案利用工作的大致狀況。對我們監測、評價檔案利用工作來說，“檔案利用率”這一指標還是不可缺少的。
５、領導決策對檔案的依存度
領導決策對檔案的依存度，是指各級各單位領導成員或領導集體決策和處理重大問題依賴檔案的程度。它可以通過如下公式計算的數值來衡量：領導決策對檔案的依存度＝（當年領導利用檔案決策的項數÷當年領導決策總項數）×１００％。當年領導利用檔案決策的項數，是指當年領導成員或領導集體利用檔案作出決策和處理重大問題的項數。凡利用了檔案的，不論利用檔案的數量多少都計為“１”；沒有利用檔案的，計為“０”。領導決策對檔案的依存度數值越大，反映領導決策對檔案的依存度越高；在數值大致相同的情況下，利用檔案的數量越多，就可以認為檔案對領導決策和處理重大問題的影響力越大、貢獻率越高。一般情況下，決策層次高，對檔案的依存度高。各級各單位領導成員或領導集體決策和處理重大問題的總項數及利用檔案決策的項數，可通過統計的方法掌握。
６、每百戶居民家庭建檔數
中華民族有著悠久的歷史和燦爛的文化，包括源遠流長的家族史和豐富多彩的民間文化。家庭是社會的細胞，蘊藏著很多反映家庭歷史和文化的檔案資源，家庭檔案管理是社會發展水平和文明程度達到一定階段的必然產物。
每百戶居民家庭建檔數，是指某一行政區域內平均每百戶居民家庭中已建檔的居民家庭數。它是反映檔案工作社會化程度的一項指標。我們認為目前符合如下條件的家庭就可以認定是已建檔的家庭：反映家庭財產和收支情況的材料、家庭成員工作及其他主要活動經歷的材料、家庭及其成員的各類證件等憑證性材料、家庭聲像材料等重要檔案材料基本收集齊全；檔案經過了簡單分類并初步整理歸類，有簡便的檔案分類目錄，排放有序；檔案集中保存在適宜的空間，查找比較方便。考慮到各地經濟和社會發展水平不一，本項目提供的只是評價家庭建檔的基本標準。各地在引導城鄉居民家庭開展建檔工作時，可根據實際情況對不同的家庭如社會名人、個體工商戶等適當提高要求，使其發揮典型示范和輻射帶動作用。
７、檔案數據庫數據量
檔案數據庫的數量和服務水平在一定意義上反映了檔案信息化建設水平。在計算機網絡系統中，檔案信息是以虛擬形式存在數據庫內，以數據形式記錄，又以數據形式傳遞，還以數據形式存儲。同時，為了保證虛擬的檔案信息在利用中得以準確恢復并易懂，還要建立描述其形成背景的背景信息、反映其技術數據的元數據等基礎數據。因此，決定檔案數據庫服務水平的主要因素首推數據量。在檔案信息化建設的四個指標中，檔案數據庫數據量是十分重要的指標。
檔案數據庫數據量，是指檔案數據庫中的數據含量。決定數據含量的，首先是數據庫容量，其次是數據錄入工作開展情況。數據主要有格式化數據、正文數據、時態數據、圖形數據、圖像數據、聲音數據等類型。數據庫中的數據，有的直接由計算機生成，有的需要通過計算機錄入（通常稱之為數據錄入）。錄入的數據越多，數據庫的數據含量就越大。我們認為，我國檔案資源豐富，檔案數據庫應當涵蓋其中為數眾多的可公開的珍貴、重要檔案，實現檔案資源共享。為此，檔案部門應當制定詳細的計劃，確定每年錄入檔案數據的數量，把數據錄入作為一項常規性的工作來安排。只有增加檔案數據庫數據量，才能進一步發揮檔案信息化基礎設施的功能，提高檔案信息服務水平，帶動檔案信息化建設的全面開展。
８、檔案法律法規普及率
在本指標體系中，檔案法律法規普及率主要指某一行政區域內知曉檔案法律法規、領會檔案法律法規主要精神的公民占該區全體公民的比例。“知曉檔案法律法規、領會檔案法律法規主要精神”是指公民知道《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、當地地方性檔案法規的名稱和主要條文，明確法律法規規定的公民在檔案方面的權利和義務，這是對公民的基本要求。我們認為對公民的要求應當是動態的，隨著國家法制宣傳教育活動的深入開展、公民受教育程度的普遍提高，公民對檔案法律法規的認知程度也必須相應提高。在當前形勢下，為了提高檔案法律法規普及的廣度和深度，各級政府及其檔案行政管理部門要加強教育、引導，基層單位和公民要積極參與，全社會要形成合力。具體評價檔案普法工作時，該指標的數值可通過統計結合隨機調查的方法取得。
９、檔案科研成果轉化率
檔案科研成果轉化率是反映檔案科技工作產出的關鍵指標。當前我國檔案科技工作中的一個突出問題就是檔案科研成果應用不夠、轉化率低。科研成果不推廣、不應用是一種巨大的浪費，這種狀況必須盡快加以改變。對科研成果的轉化應當有統一規劃，各級檔案管理部門科技管理機構在科研項目、課題立項階段就應當對成果轉化提出明確要求。要大力推廣應用已有的檔案科研成果，也要注意創新機制，借助社會力量，促進檔案科研新成果的轉化，提高檔案科研成果轉化率，發揮檔案科技對檔案事業發展的推動作用。
１０、每萬人中接受檔案專業知識教育的人數
這是反映公民接受檔案教育程度的一個指標。“接受檔案專業知識教育”，是指接受過包括職業高中教育、中等教育及其以上的國民檔案專業學歷教育，或者包括成人學歷教育、崗位培訓、繼續教育、其他各種形式的短期業務培訓等的在職檔案教育。同各項事業建設一樣，在檔案事業建設中，人的素質是起決定性作用的因素。檔案工作是一項專業性很強的工作，從事檔案工作的人員應當接受專門的教育培訓、掌握系統的檔案專業知識才有可能勝任這項工作。檔案工作又是一項社會性的工作，公民作為社會的成員，也有必要了解、掌握檔案和檔案工作的基本知識。提高公民接受檔案教育程度，對檔案事業建設具有特殊的意義。
最后需要說明的是，本研究旨在建立能夠普遍采用的中國檔案事業建設指標體系。為了便于普及，對所設指標數值的計算和測算過程沒有具體表述。另外，對所列指標其中應該進行指標數值標準選擇的，我們沒有去做。比如，檔案館建筑面積，選定每萬頁（件）館藏檔案應配備多少平方米的館庫面積為宜？低限標準多少？高限標準多少？領導決策對檔案的依存度評價滿意值選擇等等，由于目前所能搜索的數據不充分而難以去完成，有待條件具備時進一步研究。□
參考文獻
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2、國家檔案局、中央檔案館，《關于印發〈全國檔案事業發展“九五”計劃〉的通知》
3、國家檔案局、中央檔案館，《關于印發〈全國檔案事業發展“十五”計劃〉的通知》
4、安徽省計劃委員會、安徽省檔案局，《關于印發〈安徽省檔案事業發展“九五”計劃和２０１０年遠景目標〉的通知》
5、安徽省發展計劃委員會、安徽省檔案局：《關于印發安徽省檔案事業發展“十五”計劃的通知》
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8、霍振禮、李碧清，檔案利用評價指標研究，《檔案學通訊》，２００２，（２）
9、國家檔案局編著，《電子文件歸檔與電子檔案管理概論》，北京，中國檔案出版社，１９９９年版
(倪政華摘自《中國檔案》2003年第2期 作者嚴桂夫、李銀標、程潛龍、胡華平、汪海峰）