蔡 蔚、周 毅
現行文件開放模式的構建涉及到主體結構、客體結構、時間結構和空間結構四個方面，對此筆者曾在有關文獻中對其作了輪廓性分析①。筆者認為，現行文件開放的主體結構主要涉及權利與義務主體、服務主體、管理主體和監督主體四個方面。其中，權利與義務主體是指享有知情權的主體和必須將其現行文件進行開放的義務機關主體。本文試就這一問題作些探討，談點看法。
一、現行文件開放的權利主體
現行文件開放的權利主體是指有權請求政府公開其現行文件的自然人、法人或者其他組織。現行文件開放的權利主體應具有無限性②。在具體把握現行文件開放的權利主體范圍時應注意以下特點：
一是在現行文件開放的權利主體上應沒有國籍限制。我國在有關立法中習慣于將權利主體表述為“我國公民、法人或者其他組織”，一般對外國人或者組織做出特殊處理或規定。例如，《檔案法》第20條就規定了對檔案(半現行與非現行文件)利用者的具體范圍為“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民”，而沒有將“外國人或者外國組織”納入到可以利用半現行和非現行文件的范圍之內。為了處理這一局限，有關部門出臺了《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》，對利用檔案者的身份、利用目的等均做了嚴格限定。在有關政府信息公開的立法和現行文件開放的實踐中，這種做法值得重新檢視。由于加入WTO，繼續對外國人或者組織在現行文件利用上做出不同的規定，不但可能會造成有關做法與WTO規則的矛盾，而且也不符合信息公開立法的國際趨勢③。因此，現行文件開放的權利主體既應包括我國公民、法人或者組織，也應包括外國人或者組織，同時還應包括無國籍人。
二是對權利主體利用現行文件的目的應沒有限制。在我國，有關法律法規對公眾利用政府信息或文件的目的存在著一系列限制與反限制的矛盾性規定。從《著作權法》第5條第1款的規定看，似乎所有的政府文件都屬于公有領域，民眾可以自由利用。但其所鼓勵的自由利用政府文件的精神并未得到堅持(例如，國務院1990年頒布的《法規匯編編輯出版管理規定》明確規定法規匯編只能由政府進行，民間只能匯編內部使用的法規匯編)，這在一定程度上也會影響民間對政府信息開發的積極性。對公眾利用檔案的目的進行限制的類似規定還反映在《檔案法》第20條的規定上。它明確規定利用者利用檔案的目的應是“根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案”。上述規定明確將公眾因“非工作目的”需要利用檔案的行為排除在合法性之外，即公眾如果因“個人休閑”或“個人利益”等目的而產生利用檔案的需要，原則上不受《檔案法》保護④。由此可見，在政府信息與文件公開的已有立法中，“限制利用者的利用目的”仍是一個基本的立法主題。可以認為，對現行效用已經逐步減小或者基本消失的半現行與非現行文件的利用尚有如此之多的限制性規定，那么，對仍具有較強現行效用的現行文件而言，其限制性利用就可想而知。這種做法不僅與保護權利人的知情權要求相抵觸，而且也與檔案工作基本原則所提出的“便于社會各方面的利用”之規定不相容。因此，在政府信息公開和現行文件開放中保證權利主體對政府信息的真正自由使用(包括鼓勵申請人獲得政府信息后對其進行再加工與開發利用)，就成為有關開放政策必須明確的重要內容，而重點又是應首先清理《檔案法》、《保密法》等法律法規中對利用者利用目的上的過度限制。
三是在現行文件開放的權利主體上應適當限制犯人利用政府現行文件的權利。雖然從世界上一些國家的信息公開法看，它們一般都未對犯人獲得政府信息的權利進行限制，但這在實踐中可能會出現以下困境：一些犯人可能會無理申請利用現行文件，大面積的無理開放申請極有可能出現；一些犯人會借助政府現行文件和其它相關信息的公開收集證據；有關部門現行文件開放的成本可能會加大等。因此，筆者認為，適當限制某些犯人對現行文件的利用還是必須的，它既考慮到犯人的基本信息權利，又兼顧了現行文件開放的效率與效益。在具體把握上可以用限制無政治權利犯人的相關權利，或者限制有關犯人利用現行文件客體對象范圍(如只能利用政策性、規范性和公益性文件等)等方法進行開放控制。
四是在現行文件開放的權利主體上應適當限制作為法人的商業組織利用有關現行文件的權利。從國際范圍看，對于法人是否應當享受獲得包括現行文件在內的政府信息的權利是有爭論的。有人認為，商業組織可能會從政府信息中獲得其競爭對手的商業信息，從而使政府信息公開和現行文件開放成為其贏得不正當競爭的手段。筆者認為，這種擔心確有道理。但產生這一問題的根本原因應該不是由于賦予商業組織的信息利用和信息申請開放權利，而是由于沒有對商業組織利用政府信息和現行文件的范圍進行科學控制，沒有在規定開放例外時處理好商業秘密保護與信息公開和現行文件開放的關系。因此，在賦予商業組織信息利用權利的基礎上，通過何種方式適當限制其有關權利就成為政策制訂的一個難點。我國一些學者認為，可以用規定例外信息或者在現行文件開放時向其內容涉及的“第三人”進行是否開放的咨詢的做法來處理上述難點問題⑤。筆者認為這種方法是可取的。
二、現行文件開放的義務主體
1．世界各國對義務主體(對象機構)的一般理解。
從我國政務信息公開過程中現行文件開放的義務主體(對象機構)看，其理論范圍應是政府機關，而實際范圍則遠遠小于政府機關。從世界各國已經出現的相關立法看，它們往往也給信息公開立法的名稱上加上“政府”或“行政”作為定語，有的雖不作這種限制，但其實際調整范圍也以政府或行政機關為對象，只是在范圍認定上存在一定差異。這種差異主要表現在：
一是只適用于政府行政機關(如美國、日本)。美國等國認為，并不是所有政府部門都是政府信息公開的義務主體，只有執行行政管理職能的機關和有關政府法人(也稱為“公法人”或“受政府規制的法人”，多指公共服務和管理性的企業，如電力公司、煤氣公司等)才是義務主體，僅僅履行咨詢與協助職能的部門、司法機關、私營企業、聯邦政府的合同方或受資助方、私人組織、州政府或地方政府等不屬于政府信息與現行文件開放的義務機關。
二是適用于立法、行政與司法等所有的國家機關(如歐盟、韓國等)。韓國等國認為，凡由國家財政支持的“政府投資機關”均是政府信息公開的義務主體。
三是除所有的國家機關以外，還適用于行使公共權力的其他組織(如新西蘭)。
四是除了國家機關和行使公共權力的其他組織以外，還適用于一般的企業或者私法團體(南非、挪威等)。如挪威等國就規定，任何中央和地方政府機構都被視為行政機關，如果私法人做出具體決定或者發布規章，也視為行政機關，它們也是政府信息公開的義務主體。
2．我國現行文件開放的義務主體。
綜合世界各國的上述有關規定，結合我國民主化進程、相關立法規定和公民素養狀況，筆者認為，我國現行文件開放的義務主體應是指行政機關和法律、法規授權行使行政管理職能或提供公共服務的其它組織。在認識上述現行文件開放的義務主體時，應注意以下內涵：
(1)義務主體的劃分標準
在確定某一主體是否構成現行文件開放的義務主體時，一般可以采用兩個主要標準：一是依據其是否行使行政管理職能的標準；二是依據其是否提供公共服務的標準。只要具備了兩個標準中的任何一個，都足以構成現行文件開放的義務主體。從當前看，無論是國家行政機關、行使行政管理職能的其它機關或提供公共服務的社會組織，由于它們均不同程度地享受了國家財政支持，因此，在確定某一組織是否構成現行文件開放的義務主體時，可以用其是否獲得財政支持作為判斷的外在標準之一，但不應考慮其獲得政府財政支持的多少。
在具體運用上述義務主體的劃分標準時，可以發現現行文件開放的義務主體范圍有如下限制：
一是義務主體范圍中沒有包括各級人民代表大會、人民法院和人民檢察院等立法、司法審判機關，因為它們既不屬于行政機關，又不屬于行使行政管理職能或提供公共服務的組織。
二是在設計義務主體標準上沒有將其它機構，如上市公司等納入到政府信息公開的義務主體范圍。但如果上市公司具有一定的向社會提供公共服務的性質，則又另當別論。
(2)義務主體的擴展
隨著政治民主化程度的加快、我國公民整體素質的提高和信息資源對社會政治經濟影響作用的不斷增強，在政府信息公開立法及相關實踐中，我國也應逐步擴大現行文件開放的義務主體范圍。
具體而言，我國現行文件開放義務主體范圍的擴展應注意以下趨勢：
一是立法機關、司法審判機關應逐步納入到義務主體的范圍。世界上很多國家，如芬蘭、羅馬尼亞、泰國在其有關信息公開法律制度中均有明文規定，立法機關、司法審判機關也屬于信息公開的義務主體范圍。而南非等國則又更前進了一步，甚至要求私立機構的信息也必須向公眾開放。從現有基礎看，立法公開、司法審判公開是我國最近幾年來推進政治文明建設的重大舉措，全國各地都不同程度進行了相關公開實踐。因此，將立法機關、司法審判機關納入到現行文件開放的義務主體范圍不僅適應了國際潮流，而且也反映了我國政治民主化趨勢。
二是政府公共服務的私營化趨勢將進一步擴大政府信息公開的義務主體范圍。雖然上文提及可以是否獲得政府財政支持作為確定政府信息公開義務主體的外在標準之一，但也應注意到，由于我國也有可能與其它國家一樣出現政府公共服務私營化的趨勢，因此，從發展看，這些提供公共服務的私營化組織也應納入到義務主體范圍。
三是應將應該披露相關信息的市場監管機構和上市公司也逐步納入義務主體范圍。根據我國《證券法》、《股票發行與交易管理暫行條例》及中國證監會制定的《公開發行股票信息披露實施細則(試行)》的規定，市場監管機構和上市公司應將可能對上市公司股票交易價格產生較大影響而投資者尚未得知的重大事件向社會進行公開。雖然證券法及相關條例對上市公司的應予披露的信息進行了原則規定，但在具體概念界定上一般都采取了回避的態度。筆者認為，按義務主體的來源看，有關證券信息一般可以分為兩類，即來自有關市場監管機構的信息和來自上市公司的信息。前者公開的是有關整個證券市場的宏觀信息，后者是關于某個上市公司的具體信息。目前上述兩類義務主體的信息公開活動分別適用不同法規進行調整。因此，明確規定披露證券信息的義務主體范圍，并處理好《公開發行股票信息披露實施細則》與其它有關信息公開法律法規的協調就成為一個重要趨勢。
3．義務主體對有關文件的“控制”。
義務主體必須“控制”了相關現行文件，才能成為實施現行文件開放的主體。在這里。現行文件開放的義務主體必須是以該機構對相關文件的“控制”為前提。“控制”的文件即是指義務主體制作、獲得或現存的文件。換句話說，政府機關可以依法主動公開其制作、獲得或現存的可以公開的文件；任何自然人、法人或其他組織均可向任何制作、獲得或現存文件的政府機關提出開放申請。
(1)制作要件
“制作”是政府實現“控制”相關文件的重要方法之一，因此，“制作”是構成有關義務主體公開對象文件的重要條件之一。這種做法已經成為一些國家共同的做法。當然，各國對“制作”的表述各不相同。例如，挪威政府信息公開的對象是政府機關制定的文件；韓國《公共機構信息公開法》規定，公開的文件是公共機關在履行義務過程中起草的文件。保加利亞《獲得公共信息法》規定，行政公共信息是行政機關搜集、產生并保存的信息。雖然挪威、韓國和保加利亞在規定義務主體公開的信息對象時分別使用了“制定”、“起草”和“產生”等不同限定，但從其普遍意義上看，它們都強調了政府信息公開的對象文件應當是由政府機關制作；突出“制作”要件，不僅意味著政府機關對其制作的文件負有責任，而且也表明該機關對該文件能否成為公開的對象文件以及如何對該文件進行具體的“釋義”都具有最充分和最權威的審定權。因此，從這個意義上看，“制作”意味著政府機關實現了對相關文件的“充分控制”。但有必要注意的是，“制作”只是政府機關實現對信息或文件“控制”的方法之一，因此，“制作”也只是構成公開對象文件的選擇要件，它不能成為政府機關確定公開對象文件的唯一要件。
(2)獲得要件
很多政府機關的信息并不是政府制作的，而是政府機關在履行職責過程中獲得的信息。因此，有些國家也在信息公開法律中將“獲得”作為構成公開對象信息的條件之一。《歐洲委員會第1049／2001號規章的細則》規定，委員會公開的文件是由委員會起草或委員會收到的文件。挪威、日本、韓國、芬蘭等國也都有類似“獲得”條件的規定。但值得注意的是，政府機關在履行職責過程中從其它政府機關、法人單位或公民個人處獲得的相關信息能否成為公開的對象文件，在很大程度上還取決于對象文件所涉及的內容是否對第三方主體的利益構成安全威脅。政府機關在具體權衡從其它主體處“獲得”的信息能否成為公開對象時，還要在利益平衡原則的指導下關注有關主體的利益，并在必要時由政府機關向第三方主體咨詢是否公開對象文件。因此，從這個意義上看，政府機關通過“獲得”途徑雖然也實現了對有關信息的“控制”，但這種控制是“部分控制”，其能否成為公開對象的處置權一定程度上更多受到第三方主體的制約。
(3)現存要件
對現存要件的認識可以分別從載體形式、時間和空間等幾個不同層面上進行理解。從載體形式上看，政府信息可以取得有形的和無形的兩種不同載體形式。有形載體是指紙張、磁性介質等不同載體形式，在這種有形載體上，信息一般都有相對穩定的存在形態；而無形的載體則是指信息存在于人的記憶和其它動作語言之中，它一般不能脫離人本身而取得獨立存在。在政府信息公開中，世界各國一般都沒有將未取得有形載體形式的純粹信息或消息納入到公開對象信息的范圍，對這些未取得有形載體形式的信息，政府機關既沒有提供義務，也不能提供。從這一點上看，現存要件強調了作為公開對象的政府信息必須獲得有形載體形式。現行文件一般都具備有形載體形式，對其進行開放能很好地保證公開信息的穩定性、準確性和可回溯性。從時間上看，現行文件開放的對象必須是現有的文件，即在明確其為公開對象時，該文件已經“制作”或“獲得”。實際上，無論是有明文規定或是不做明文規定，世界各國一般都是以現有信息作為公開對象。因此，從時間上看，現有文件應該是構成現行文件開放對象的必備條件。從空間地點上看，也應考察現行文件開放對象的現存地點。對公共檔案館等公益服務機構而言，其所收藏與公開的對象文件一般都不是其“制作”的，而是在履行其職責過程中從有關政府機關“獲得”的。我國有關法律法規對公共檔案館能否獲得、如何獲得以及獲得的對象文件構成等方面都有具體規定。對公共檔案館而言，其所獲得的對象文件一般是歷時性的檔案信息，而且這些檔案信息在一定時限內還不能成為公開的對象文件。目前我國一些檔案館或文件中心將現行文件(它還不是我國所指“檔案”)作為公開的對象文件，它們就必須有合法和正常的“獲得”政府現行文件的途徑。因此，從制度上對檔案館或文件中心“獲得”現行文件的途徑做出具體安排，是保證檔案館或文件中心將政府信息中的現行文件納入到公開對象范圍的重要保證。
注釋：
①周毅：“論現行文件開放保障體系的構建”，《檔案學通訊》2004年第6期
②朱芒：“開放型政府的法律理念和實踐----日本信息公開法制度(上)”，《環球法律評論》2002年秋季號
③從世界上絕大部分國家或地區的規定看，有權獲得政府信息的主體往往是任何人，沒有國籍限制。參見周漢華主編：《政府信息公開條例專家建議稿》，中國法制出版社，2003年，第50頁
④楊霞：“從政府信息公開的視角檢視我國檔案法規”，《北京檔案》2004年第9期
⑤張明杰：《開放的政府：信息公開法律制度研究》，中國政法大學出版社，2004年，第125-128頁
（郭紅解、黃曉瑾摘自《檔案學》2005年第3期，原載《檔案與建設》）
現行文件開放模式的構建涉及到主體結構、客體結構、時間結構和空間結構四個方面，對此筆者曾在有關文獻中對其作了輪廓性分析①。筆者認為，現行文件開放的主體結構主要涉及權利與義務主體、服務主體、管理主體和監督主體四個方面。其中，權利與義務主體是指享有知情權的主體和必須將其現行文件進行開放的義務機關主體。本文試就這一問題作些探討，談點看法。
一、現行文件開放的權利主體
現行文件開放的權利主體是指有權請求政府公開其現行文件的自然人、法人或者其他組織。現行文件開放的權利主體應具有無限性②。在具體把握現行文件開放的權利主體范圍時應注意以下特點：
一是在現行文件開放的權利主體上應沒有國籍限制。我國在有關立法中習慣于將權利主體表述為“我國公民、法人或者其他組織”，一般對外國人或者組織做出特殊處理或規定。例如，《檔案法》第20條就規定了對檔案(半現行與非現行文件)利用者的具體范圍為“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民”，而沒有將“外國人或者外國組織”納入到可以利用半現行和非現行文件的范圍之內。為了處理這一局限，有關部門出臺了《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》，對利用檔案者的身份、利用目的等均做了嚴格限定。在有關政府信息公開的立法和現行文件開放的實踐中，這種做法值得重新檢視。由于加入WTO，繼續對外國人或者組織在現行文件利用上做出不同的規定，不但可能會造成有關做法與WTO規則的矛盾，而且也不符合信息公開立法的國際趨勢③。因此，現行文件開放的權利主體既應包括我國公民、法人或者組織，也應包括外國人或者組織，同時還應包括無國籍人。
二是對權利主體利用現行文件的目的應沒有限制。在我國，有關法律法規對公眾利用政府信息或文件的目的存在著一系列限制與反限制的矛盾性規定。從《著作權法》第5條第1款的規定看，似乎所有的政府文件都屬于公有領域，民眾可以自由利用。但其所鼓勵的自由利用政府文件的精神并未得到堅持(例如，國務院1990年頒布的《法規匯編編輯出版管理規定》明確規定法規匯編只能由政府進行，民間只能匯編內部使用的法規匯編)，這在一定程度上也會影響民間對政府信息開發的積極性。對公眾利用檔案的目的進行限制的類似規定還反映在《檔案法》第20條的規定上。它明確規定利用者利用檔案的目的應是“根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案”。上述規定明確將公眾因“非工作目的”需要利用檔案的行為排除在合法性之外，即公眾如果因“個人休閑”或“個人利益”等目的而產生利用檔案的需要，原則上不受《檔案法》保護④。由此可見，在政府信息與文件公開的已有立法中，“限制利用者的利用目的”仍是一個基本的立法主題。可以認為，對現行效用已經逐步減小或者基本消失的半現行與非現行文件的利用尚有如此之多的限制性規定，那么，對仍具有較強現行效用的現行文件而言，其限制性利用就可想而知。這種做法不僅與保護權利人的知情權要求相抵觸，而且也與檔案工作基本原則所提出的“便于社會各方面的利用”之規定不相容。因此，在政府信息公開和現行文件開放中保證權利主體對政府信息的真正自由使用(包括鼓勵申請人獲得政府信息后對其進行再加工與開發利用)，就成為有關開放政策必須明確的重要內容，而重點又是應首先清理《檔案法》、《保密法》等法律法規中對利用者利用目的上的過度限制。
三是在現行文件開放的權利主體上應適當限制犯人利用政府現行文件的權利。雖然從世界上一些國家的信息公開法看，它們一般都未對犯人獲得政府信息的權利進行限制，但這在實踐中可能會出現以下困境：一些犯人可能會無理申請利用現行文件，大面積的無理開放申請極有可能出現；一些犯人會借助政府現行文件和其它相關信息的公開收集證據；有關部門現行文件開放的成本可能會加大等。因此，筆者認為，適當限制某些犯人對現行文件的利用還是必須的，它既考慮到犯人的基本信息權利，又兼顧了現行文件開放的效率與效益。在具體把握上可以用限制無政治權利犯人的相關權利，或者限制有關犯人利用現行文件客體對象范圍(如只能利用政策性、規范性和公益性文件等)等方法進行開放控制。
四是在現行文件開放的權利主體上應適當限制作為法人的商業組織利用有關現行文件的權利。從國際范圍看，對于法人是否應當享受獲得包括現行文件在內的政府信息的權利是有爭論的。有人認為，商業組織可能會從政府信息中獲得其競爭對手的商業信息，從而使政府信息公開和現行文件開放成為其贏得不正當競爭的手段。筆者認為，這種擔心確有道理。但產生這一問題的根本原因應該不是由于賦予商業組織的信息利用和信息申請開放權利，而是由于沒有對商業組織利用政府信息和現行文件的范圍進行科學控制，沒有在規定開放例外時處理好商業秘密保護與信息公開和現行文件開放的關系。因此，在賦予商業組織信息利用權利的基礎上，通過何種方式適當限制其有關權利就成為政策制訂的一個難點。我國一些學者認為，可以用規定例外信息或者在現行文件開放時向其內容涉及的“第三人”進行是否開放的咨詢的做法來處理上述難點問題⑤。筆者認為這種方法是可取的。
二、現行文件開放的義務主體
1．世界各國對義務主體(對象機構)的一般理解。
從我國政務信息公開過程中現行文件開放的義務主體(對象機構)看，其理論范圍應是政府機關，而實際范圍則遠遠小于政府機關。從世界各國已經出現的相關立法看，它們往往也給信息公開立法的名稱上加上“政府”或“行政”作為定語，有的雖不作這種限制，但其實際調整范圍也以政府或行政機關為對象，只是在范圍認定上存在一定差異。這種差異主要表現在：
一是只適用于政府行政機關(如美國、日本)。美國等國認為，并不是所有政府部門都是政府信息公開的義務主體，只有執行行政管理職能的機關和有關政府法人(也稱為“公法人”或“受政府規制的法人”，多指公共服務和管理性的企業，如電力公司、煤氣公司等)才是義務主體，僅僅履行咨詢與協助職能的部門、司法機關、私營企業、聯邦政府的合同方或受資助方、私人組織、州政府或地方政府等不屬于政府信息與現行文件開放的義務機關。
二是適用于立法、行政與司法等所有的國家機關(如歐盟、韓國等)。韓國等國認為，凡由國家財政支持的“政府投資機關”均是政府信息公開的義務主體。
三是除所有的國家機關以外，還適用于行使公共權力的其他組織(如新西蘭)。
四是除了國家機關和行使公共權力的其他組織以外，還適用于一般的企業或者私法團體(南非、挪威等)。如挪威等國就規定，任何中央和地方政府機構都被視為行政機關，如果私法人做出具體決定或者發布規章，也視為行政機關，它們也是政府信息公開的義務主體。
2．我國現行文件開放的義務主體。
綜合世界各國的上述有關規定，結合我國民主化進程、相關立法規定和公民素養狀況，筆者認為，我國現行文件開放的義務主體應是指行政機關和法律、法規授權行使行政管理職能或提供公共服務的其它組織。在認識上述現行文件開放的義務主體時，應注意以下內涵：
(1)義務主體的劃分標準
在確定某一主體是否構成現行文件開放的義務主體時，一般可以采用兩個主要標準：一是依據其是否行使行政管理職能的標準；二是依據其是否提供公共服務的標準。只要具備了兩個標準中的任何一個，都足以構成現行文件開放的義務主體。從當前看，無論是國家行政機關、行使行政管理職能的其它機關或提供公共服務的社會組織，由于它們均不同程度地享受了國家財政支持，因此，在確定某一組織是否構成現行文件開放的義務主體時，可以用其是否獲得財政支持作為判斷的外在標準之一，但不應考慮其獲得政府財政支持的多少。
在具體運用上述義務主體的劃分標準時，可以發現現行文件開放的義務主體范圍有如下限制：
一是義務主體范圍中沒有包括各級人民代表大會、人民法院和人民檢察院等立法、司法審判機關，因為它們既不屬于行政機關，又不屬于行使行政管理職能或提供公共服務的組織。
二是在設計義務主體標準上沒有將其它機構，如上市公司等納入到政府信息公開的義務主體范圍。但如果上市公司具有一定的向社會提供公共服務的性質，則又另當別論。
(2)義務主體的擴展
隨著政治民主化程度的加快、我國公民整體素質的提高和信息資源對社會政治經濟影響作用的不斷增強，在政府信息公開立法及相關實踐中，我國也應逐步擴大現行文件開放的義務主體范圍。
具體而言，我國現行文件開放義務主體范圍的擴展應注意以下趨勢：
一是立法機關、司法審判機關應逐步納入到義務主體的范圍。世界上很多國家，如芬蘭、羅馬尼亞、泰國在其有關信息公開法律制度中均有明文規定，立法機關、司法審判機關也屬于信息公開的義務主體范圍。而南非等國則又更前進了一步，甚至要求私立機構的信息也必須向公眾開放。從現有基礎看，立法公開、司法審判公開是我國最近幾年來推進政治文明建設的重大舉措，全國各地都不同程度進行了相關公開實踐。因此，將立法機關、司法審判機關納入到現行文件開放的義務主體范圍不僅適應了國際潮流，而且也反映了我國政治民主化趨勢。
二是政府公共服務的私營化趨勢將進一步擴大政府信息公開的義務主體范圍。雖然上文提及可以是否獲得政府財政支持作為確定政府信息公開義務主體的外在標準之一，但也應注意到，由于我國也有可能與其它國家一樣出現政府公共服務私營化的趨勢，因此，從發展看，這些提供公共服務的私營化組織也應納入到義務主體范圍。
三是應將應該披露相關信息的市場監管機構和上市公司也逐步納入義務主體范圍。根據我國《證券法》、《股票發行與交易管理暫行條例》及中國證監會制定的《公開發行股票信息披露實施細則(試行)》的規定，市場監管機構和上市公司應將可能對上市公司股票交易價格產生較大影響而投資者尚未得知的重大事件向社會進行公開。雖然證券法及相關條例對上市公司的應予披露的信息進行了原則規定，但在具體概念界定上一般都采取了回避的態度。筆者認為，按義務主體的來源看，有關證券信息一般可以分為兩類，即來自有關市場監管機構的信息和來自上市公司的信息。前者公開的是有關整個證券市場的宏觀信息，后者是關于某個上市公司的具體信息。目前上述兩類義務主體的信息公開活動分別適用不同法規進行調整。因此，明確規定披露證券信息的義務主體范圍，并處理好《公開發行股票信息披露實施細則》與其它有關信息公開法律法規的協調就成為一個重要趨勢。
3．義務主體對有關文件的“控制”。
義務主體必須“控制”了相關現行文件，才能成為實施現行文件開放的主體。在這里。現行文件開放的義務主體必須是以該機構對相關文件的“控制”為前提。“控制”的文件即是指義務主體制作、獲得或現存的文件。換句話說，政府機關可以依法主動公開其制作、獲得或現存的可以公開的文件；任何自然人、法人或其他組織均可向任何制作、獲得或現存文件的政府機關提出開放申請。
(1)制作要件
“制作”是政府實現“控制”相關文件的重要方法之一，因此，“制作”是構成有關義務主體公開對象文件的重要條件之一。這種做法已經成為一些國家共同的做法。當然，各國對“制作”的表述各不相同。例如，挪威政府信息公開的對象是政府機關制定的文件；韓國《公共機構信息公開法》規定，公開的文件是公共機關在履行義務過程中起草的文件。保加利亞《獲得公共信息法》規定，行政公共信息是行政機關搜集、產生并保存的信息。雖然挪威、韓國和保加利亞在規定義務主體公開的信息對象時分別使用了“制定”、“起草”和“產生”等不同限定，但從其普遍意義上看，它們都強調了政府信息公開的對象文件應當是由政府機關制作；突出“制作”要件，不僅意味著政府機關對其制作的文件負有責任，而且也表明該機關對該文件能否成為公開的對象文件以及如何對該文件進行具體的“釋義”都具有最充分和最權威的審定權。因此，從這個意義上看，“制作”意味著政府機關實現了對相關文件的“充分控制”。但有必要注意的是，“制作”只是政府機關實現對信息或文件“控制”的方法之一，因此，“制作”也只是構成公開對象文件的選擇要件，它不能成為政府機關確定公開對象文件的唯一要件。
(2)獲得要件
很多政府機關的信息并不是政府制作的，而是政府機關在履行職責過程中獲得的信息。因此，有些國家也在信息公開法律中將“獲得”作為構成公開對象信息的條件之一。《歐洲委員會第1049／2001號規章的細則》規定，委員會公開的文件是由委員會起草或委員會收到的文件。挪威、日本、韓國、芬蘭等國也都有類似“獲得”條件的規定。但值得注意的是，政府機關在履行職責過程中從其它政府機關、法人單位或公民個人處獲得的相關信息能否成為公開的對象文件，在很大程度上還取決于對象文件所涉及的內容是否對第三方主體的利益構成安全威脅。政府機關在具體權衡從其它主體處“獲得”的信息能否成為公開對象時，還要在利益平衡原則的指導下關注有關主體的利益，并在必要時由政府機關向第三方主體咨詢是否公開對象文件。因此，從這個意義上看，政府機關通過“獲得”途徑雖然也實現了對有關信息的“控制”，但這種控制是“部分控制”，其能否成為公開對象的處置權一定程度上更多受到第三方主體的制約。
(3)現存要件
對現存要件的認識可以分別從載體形式、時間和空間等幾個不同層面上進行理解。從載體形式上看，政府信息可以取得有形的和無形的兩種不同載體形式。有形載體是指紙張、磁性介質等不同載體形式，在這種有形載體上，信息一般都有相對穩定的存在形態；而無形的載體則是指信息存在于人的記憶和其它動作語言之中，它一般不能脫離人本身而取得獨立存在。在政府信息公開中，世界各國一般都沒有將未取得有形載體形式的純粹信息或消息納入到公開對象信息的范圍，對這些未取得有形載體形式的信息，政府機關既沒有提供義務，也不能提供。從這一點上看，現存要件強調了作為公開對象的政府信息必須獲得有形載體形式。現行文件一般都具備有形載體形式，對其進行開放能很好地保證公開信息的穩定性、準確性和可回溯性。從時間上看，現行文件開放的對象必須是現有的文件，即在明確其為公開對象時，該文件已經“制作”或“獲得”。實際上，無論是有明文規定或是不做明文規定，世界各國一般都是以現有信息作為公開對象。因此，從時間上看，現有文件應該是構成現行文件開放對象的必備條件。從空間地點上看，也應考察現行文件開放對象的現存地點。對公共檔案館等公益服務機構而言，其所收藏與公開的對象文件一般都不是其“制作”的，而是在履行其職責過程中從有關政府機關“獲得”的。我國有關法律法規對公共檔案館能否獲得、如何獲得以及獲得的對象文件構成等方面都有具體規定。對公共檔案館而言，其所獲得的對象文件一般是歷時性的檔案信息，而且這些檔案信息在一定時限內還不能成為公開的對象文件。目前我國一些檔案館或文件中心將現行文件(它還不是我國所指“檔案”)作為公開的對象文件，它們就必須有合法和正常的“獲得”政府現行文件的途徑。因此，從制度上對檔案館或文件中心“獲得”現行文件的途徑做出具體安排，是保證檔案館或文件中心將政府信息中的現行文件納入到公開對象范圍的重要保證。
注釋：
①周毅：“論現行文件開放保障體系的構建”，《檔案學通訊》2004年第6期
②朱芒：“開放型政府的法律理念和實踐----日本信息公開法制度(上)”，《環球法律評論》2002年秋季號
③從世界上絕大部分國家或地區的規定看，有權獲得政府信息的主體往往是任何人，沒有國籍限制。參見周漢華主編：《政府信息公開條例專家建議稿》，中國法制出版社，2003年，第50頁
④楊霞：“從政府信息公開的視角檢視我國檔案法規”，《北京檔案》2004年第9期
⑤張明杰：《開放的政府：信息公開法律制度研究》，中國政法大學出版社，2004年，第125-128頁
（郭紅解、黃曉瑾摘自《檔案學》2005年第3期，原載《檔案與建設》）