檔案執(zhí)法

1 檔案執(zhí)法的概念及程序

( 1 ) 檔案執(zhí)法的概念

執(zhí)法包括行政執(zhí)法、仲裁執(zhí)法、司法執(zhí)法。檔案執(zhí)法主要是指行政執(zhí)法, 但也涉及民法、刑法、經(jīng)濟法等法律。檔案行政執(zhí)法也有廣義和狹義之分。廣義的檔案行政執(zhí)法, 是指國家檔案行政管理部門在其職權(quán)范圍內(nèi), 依照法定程序?qū)n案法律規(guī)范適用于具體的組織或個人的一切活動。它不僅包括一般的檔案行政措施行為, 同時還包括檔案行政監(jiān)督、監(jiān)察、獎勵、處罰和強制執(zhí)行等行為。狹義的檔案行政執(zhí)法, 則專指一般的檔案行政措施行為, 即國家檔案行政管理部門, 依法針對特定對象所規(guī)定和采取的具體的、單方面的、能直接產(chǎn)生法律效果的措施行為。它的實質(zhì)是國家通過檔案行政管理部門, 將《檔案法》規(guī)定的檔案權(quán)利和義務(wù), 變成國家機關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位和廣大公民在處理檔案業(yè)務(wù)中共同遵守的行為規(guī)范。

( 2 ) 我國檔案執(zhí)法的程序

我國檔案法規(guī)屬行政法性質(zhì), 檔案執(zhí)法基本上采取行政執(zhí)法程序。仲裁和司法的執(zhí)法程序較少。隨著《檔案法》逐步深入貫徹執(zhí)行, 檔案法制的建立、健全, 檔案執(zhí)法的強化, 今后國家勢必要逐步制定、頒布有關(guān)檔案執(zhí)法程序的單行法規(guī)。健全的檔案執(zhí)法程序應(yīng)包括行政程序、仲裁程序和司法程序三種類型。

① 行政程序

目前, 《檔案法》屬于行政法部門中的一個單行法, 因此, 檔案執(zhí)法中的行政程序是其基本程序, 大量的檔案違法行為都要依靠行政程序去處理。檔案執(zhí)法程序的行政程序, 是根據(jù)我國一般法律, 檔案法律、法規(guī)的規(guī)定, 對因檔案違法案件, 由檔案行政管理部門或有關(guān)主管機關(guān)會同有關(guān)單位調(diào)查處理; 不服處理的可在規(guī)定期限內(nèi)向人民法院起訴, 拒不執(zhí)行又不向人民法院起訴的, 由處理機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。《檔案法》第24 條對檔案行政執(zhí)法作了規(guī)定。國家檔案局于2000 年5 月10 日發(fā)布的《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》, 為規(guī)范全國檔案行政處罰程序, 從原則、管轄、處罰種類、決定和執(zhí)行等方面作出了詳細的規(guī)定。這為保證全國縣級以上檔案行政管理部門正確實施行政行為, 保證行政行為的質(zhì)量提供了程序上的法律保障, 也為在檔案系統(tǒng)正在執(zhí)行的行政處罰法提供了具體的操作規(guī)程。嚴(yán)格遵守和貫徹執(zhí)行這個程序的每一項規(guī)定, 應(yīng)當(dāng)成為每一個檔案行政執(zhí)法人員和每一個檔案行政機關(guān)的自覺行為。只有正確地遵守了程序的規(guī)定, 才能保證行政行為的合法有效, 達到有效管理與規(guī)范檔案行為, 維護國家檔案管理秩序的目的。

A. 檔案行政程序的原則

檔案行政程序的原則是指貫穿于檔案行政程序中的準(zhǔn)則, 是根據(jù)行政程序基本原則制定的, 是檔案行政程序準(zhǔn)則的“ 升華”。我國行政法程序的基本原則主要是程序法定原則、公正原則、公開原則、基本人權(quán)原則、順序原則與效率原則等。這六個原則前四個是空間方面的原則, 后兩個是時間方面的原則。在空間方面的原則中公正原則與基本人權(quán)原則是主要的, 程序法定原則與公開原則是為實現(xiàn)它們提供可能性的, 后兩個原則, 順序原則體現(xiàn)時間的有序性, 效率原則體現(xiàn)時間的有限性。它們同空間方面的原則縱橫交錯, 構(gòu)成了行政程序法基本原則的有機整體。

● 程序法定原則。程序法定原則是指行政程序應(yīng)由法律、法規(guī)、規(guī)章予以規(guī)定。從客觀上說, 行政行為必須經(jīng)過一定的順序和形式表現(xiàn)出來, 但在程序法定之前, 這些順序和形式往往具有一定的盲目性。程序法定原則要求對這些程序進行總結(jié), 把那些符合客觀規(guī)律、合理有效的規(guī)則上升為法, 這樣做有利于克服程序上的盲目性, 可保證實體法規(guī)范的實現(xiàn)。國家檔案局頒布的《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》就體現(xiàn)了這一原則。

● 公開原則。公開原則是指行政機關(guān)在進行有關(guān)重要的、與公民權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)的行政行為時, 應(yīng)通過一定的制度向公民公開。行政程序的公開原則, 是政府活動公開化在行政中的體現(xiàn), 是公民依照憲法的規(guī)定參政的延伸, 有利于促進行政效率的提高, 保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。公開原則主要通過表明身份制度、告知制度、說明理由制度、咨詢制度、公告制度等程序制度得到體現(xiàn)。

● 公正原則。公正原則是指行政機關(guān)在進行行政行為時, 要在程序上公平地對待所有當(dāng)事人。無偏無私地決定當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)。

公正原則除了要求實體上的公正外, 還要求行政機關(guān)要讓相對一方的當(dāng)事人確信其行政行為的公正性, 使其心悅誠服, 這需要有一系列的程序制度來體現(xiàn), 如回避制度、合議制度、聽證制度、調(diào)查制度、審裁分離制度等。

● 基本人權(quán)原則。基本人權(quán)原則是指行政機關(guān)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動, 尊重公民的基本權(quán)利, 在造成公民合法權(quán)益損失時應(yīng)提供行政救濟的原則。

基本人權(quán)原則主要是通過有限調(diào)查制度、有限強制制度、保障個人隱私權(quán)制度、充分考慮制度與推遲生效制度等來體現(xiàn)的。

● 順序原則。順序原則是指行政程序的各項制度表現(xiàn)為一定的順序性, 也就是行政主體在作出行政行為時順序不能顛倒。如果違反了法定程序的順序, 就是程序違法, 如行政復(fù)議的順序是申請———受理———審查———裁決。復(fù)議機關(guān)在實施復(fù)議時, 必須依法定程序活動, 不能前后顛倒。順序原則是行政程序時間性的表現(xiàn)與要求之一, 其實質(zhì)是保證行政程序制度有序進行, 防止時間順序上的差異。

● 效率原則。效率原則是指行政機關(guān)在保障相對人基本人權(quán)的行政公平的前提下, 盡量提高其行政效率。體現(xiàn)這一原則的制度有時效制度、緊急處置制度與申訴不停止執(zhí)行制度等。為了提高行政效率, 還有委托制度、職務(wù)協(xié)助制度、行政決定的糾正制度與催促制度等。

行政處罰法規(guī)定的程序是我國所有行政機關(guān)實施處罰所必須遵循的, 否則, 行政處罰無效。國家檔案局頒布的《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》是在行政處罰法的原則下檔案行政部門必須遵守的具體程序規(guī)定。沒有程序就沒有公正, 沒有程序就沒有檔案行政效率。因此, 遵守程序, 重視程序, 嚴(yán)格依照法定的程序辦事, 應(yīng)當(dāng)成為檔案行政機關(guān)和行政執(zhí)法人員的共同認識并在具體行動中全面體現(xiàn)出來, 用法定程序的保證, 來促進檔案行政活動的健康有序發(fā)展。

B. 檔案行政程序的內(nèi)容

行政處分的程序:

● 行政處分的主體。根據(jù)《檔案法》第24 條的規(guī)定, 對檔案違法行為人給予行政處分的主體是縣級以上人民政府檔案行政管理部門和有關(guān)的主管部門。

● 進行調(diào)查。對檔案違法行為的事實要進行全面深入的調(diào)查核實, 做到事實清楚、證據(jù)充分。

● 聽取申辯。決定行政處分之前, 必須認真聽取擬被處分人的解釋和申辯, 分析其解釋與申辯是否有道理。

● 作出處分決定。在調(diào)查取證和聽取了被處分人申辯的基礎(chǔ)上, 檔案行政管理部門或有關(guān)主管部門可以作出相應(yīng)的處分決定,需要報上級機關(guān)批準(zhǔn)的行政處分, 應(yīng)當(dāng)按程序報批。

● 通知受處分的人員。行政處分的決定應(yīng)當(dāng)以書面文字形式通知本人, 并將有關(guān)處分的材料存入本人檔案。

● 執(zhí)行。行政處分以處分決定文件生效之日為其生效日期。當(dāng)事人提出申訴不停止處分的執(zhí)行。

● 行政處分的解除。除了開除以外, 行政處分的執(zhí)行均有一定的期限。如《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定: 除開除以外的行政處分, 分別在半年至兩年內(nèi)由原處理機關(guān)解除行政處分。但是, 受降級、撤職處分的, 解除行政處分后, 不能恢復(fù)原級別和原職務(wù)。解除行政處分的決定, 應(yīng)當(dāng)以書面文字形式通知本人。

行政處罰的程序:

● 調(diào)查取證。檔案行政管理部門對檔案違法案件應(yīng)當(dāng)進行深入細致的調(diào)查, 查明違法事實, 掌握充分證據(jù)。

● 認真聽取行為人( 包括法人) 的解釋和申辯, 并進行對證核實。檔案行政處罰聽證程序是《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》里確定的一項程序制度。它的實施不僅可以有效地保護檔案行政管理相對人( 即當(dāng)事人) 的合法權(quán)益, 而且有利于檔案行政管理部門在認真聽取當(dāng)事人意見基礎(chǔ)上, 客觀、全面地查清案件事實。

● 作出處罰或不處罰決定, 要用書面文字形式通知當(dāng)事人。檔案行政管理部門在作出處罰決定之前, 要將為什么進行行政處罰的事實、理由和法律依據(jù)告知當(dāng)事人。

● 執(zhí)行。由作出行政處罰決定的檔案行政管理部門執(zhí)行。當(dāng)事人對行政處罰決定不服, 可申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。在申請行政復(fù)議或提起行政訴訟期間, 處罰決定不停止執(zhí)行, 法律另有規(guī)定的除外。如果當(dāng)事人拒不履行處罰決定, 檔案行政管理部門可依法強制執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。

② 仲裁程序

仲裁也叫公斷, 是當(dāng)事人雙方對爭議或問題的爭執(zhí)由第三者居中作出判斷或裁決。仲裁的第三者可以是國家機關(guān)或主管部門組織的仲裁機構(gòu), 如公證處。仲裁與調(diào)解是不同的, 調(diào)解由當(dāng)事人自愿達成協(xié)議, 而仲裁則是第三者的公斷。仲裁是準(zhǔn)司法性質(zhì)的執(zhí)法活動, 我國檔案執(zhí)法程序的仲裁程序, 是指對因檔案保護和管理引起的糾紛案件由國家檔案行政管理部門或國家規(guī)定的司法機關(guān)組織的執(zhí)法機構(gòu)或?qū)ｉT的仲裁機構(gòu)進行仲裁, 作出仲裁書, 不服裁決的可在規(guī)定的期限內(nèi)向人民法院起訴, 拒不履行又不提出抗議的, 仲裁決定書即發(fā)生法律效力, 當(dāng)事人的一方可向人民法院申請強制執(zhí)行。

檔案仲裁的主要程序是申訴、受理、調(diào)解、仲裁、執(zhí)行、立卷歸檔、回訪。

③ 司法程序

我國檔案執(zhí)法程序的司法程序, 是指根據(jù)我國《檔案法》和行政訴訟法、民法通則和民事訴訟法、刑事訴訟法等的規(guī)定, 對于檔案糾紛案件和檔案犯罪案件, 由當(dāng)事人、檔案行政部門和人民檢察院向人民法院起訴, 人民法院依法進行審理, 作出調(diào)解或判決,不服判決的, 可以在規(guī)定的期限內(nèi)向上一級人民法院提起上訴。

2 檔案行政執(zhí)法的基本內(nèi)容和特點

( 1 ) 檔案行政執(zhí)法的基本內(nèi)容

檔案行政管理部門是檔案行政執(zhí)法機關(guān), 檔案行政執(zhí)法從廣義上說不僅僅是具體適用法律的過程, 而且是行政管理部門實施國家檔案法律的全部活動的總稱, 其基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)反映在檔案行政管理機關(guān)執(zhí)法的全過程, 即始于行政機關(guān)學(xué)習(xí)法律, 止于研究執(zhí)法信息并反饋給立法機關(guān)和上級檔案行政管理部門。李統(tǒng)祜先生將檔案行政執(zhí)法的全過程分為準(zhǔn)備、執(zhí)行、后處理三個階段八個內(nèi)容。

第一, 檔案執(zhí)法機關(guān)學(xué)習(xí)《檔案法》。通過學(xué)習(xí)使檔案行政部門執(zhí)法人員通曉所要執(zhí)行的法律, 并能掌握運用自如。這是一項有組織的活動, 帶有強制性, 并要有切實可行的監(jiān)督考核制度, 確保執(zhí)法人員具備必需的法律素質(zhì), 保證《檔案法》正確貫徹執(zhí)行。

第二, 檔案執(zhí)法宣傳。這是檔案行政機關(guān)為保證《檔案法》實施而進行的公民教育活動, 也是把法律交給廣大人民的活動。通過宣傳, 使國家機關(guān)、社會組織和廣大人民知曉《檔案法》, 了解檔案法律、法規(guī)的內(nèi)容, 認識自己在檔案事務(wù)方面的權(quán)利和義務(wù),知道允許做什么禁止做什么, 自覺遵守法律規(guī)定。執(zhí)法宣傳應(yīng)力爭形式多樣, 生動活潑, 覆蓋面廣, 家喻戶曉。

第三, 檔案執(zhí)法隊伍培訓(xùn)。是指檔案行政管理機構(gòu)對檔案執(zhí)法專門人員和檔案工作人員進行培訓(xùn), 目的在于提高他們的實際執(zhí)法能力。應(yīng)當(dāng)多層次、多形式進行, 重點是幫助執(zhí)法人員掌握檔案法律規(guī)范中關(guān)于違法情節(jié)輕重和量度。分清強制執(zhí)行、行政處分、刑事犯罪等概念界定, 明確執(zhí)法組織、范圍、對象、權(quán)限、手段、權(quán)利、義務(wù)等問題, 以提高實際執(zhí)法能力和守法自覺性。

第四, 執(zhí)行檔案法律。這是具體的執(zhí)法行為, 即檔案行政部門及其公務(wù)人員按照職權(quán)范圍和法定手段實施法律規(guī)范, 也就是把檔案法律適用到具體的人或事的活動, 使檔案法律規(guī)范的要求在現(xiàn)實生活中得到實現(xiàn)。

第五, 檔案執(zhí)法監(jiān)督。這是指在行政執(zhí)法過程中, 國家行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督, 即行政執(zhí)法監(jiān)督。

第六, 檔案執(zhí)法應(yīng)訴。是指檔案行政執(zhí)法機關(guān)每作出一個違法案件的行政處理決定都要有事實和法律依據(jù), 以便及時應(yīng)訴, 提出舉證材料, 做好應(yīng)訴工作, 自覺接受權(quán)力機關(guān)及司法機關(guān)和檢察機關(guān)的監(jiān)督。

第七, 檔案執(zhí)法信息的反饋。這是檔案行政機關(guān)把在執(zhí)法過程中的經(jīng)驗和問題、發(fā)現(xiàn)的立法缺陷以及實施中的新情況等, 及時反饋給上級檔案行政機關(guān)或制定法律的機關(guān), 為完善立法, 改善執(zhí)行效果提供翔實可靠的資料。

第八, 檔案執(zhí)法研究。這是指檔案行政機關(guān)根據(jù)執(zhí)法過程中的新情況、新問題, 對執(zhí)法規(guī)律和特點等方面進行研究, 以達到改進執(zhí)法工作, 提高執(zhí)法水平的目的。

( 2 ) 檔案行政執(zhí)法的特點

第一, 有階段和無階段的雙重性。檔案行政執(zhí)法過程有三個階段八個方面的內(nèi)容, 一般可以依次進行, 是有階段的。但這種階段是不嚴(yán)格的, 不是非經(jīng)過上一階段才能進入下一階段不可, 而是可以同時進行, 從這一點上說, 檔案行政執(zhí)法工作又是無階段的。了解檔案行政執(zhí)法的這種有階段性和無階段性的特點, 就可以在檔案行政執(zhí)法工作中既注意執(zhí)法的階段性特點, 在不同時期安排不同的執(zhí)法工作重點; 又注意執(zhí)法的無階段性特點, 在各個時期注意做好檔案行政執(zhí)法的各個方面的工作, 不可偏廢。

第二, 檔案執(zhí)法與檔案行政的雙重性。檔案行政機關(guān)既是執(zhí)法機關(guān), 又是行政管理機關(guān)。這使行政執(zhí)法既具有執(zhí)法的性質(zhì), 又帶有行政的特點。

第三, 行政首長負責(zé)制下的檔案執(zhí)法活動。檔案行政管理部門是行政機關(guān), 行政機關(guān)實行首長負責(zé)制, 各級機關(guān)的首長全面負責(zé)本行政機關(guān)的工作, 也包括執(zhí)法工作。

第四, 單方面行為的特點。行政機關(guān)的執(zhí)法行為雖有多方面行為, 但大量的行為無須相對人請求或同意, 僅以行政機關(guān)單方面的決定而成立, 具有單方面行為的性質(zhì)。對于檔案行政部門來說, 這一特點要求在執(zhí)法活動中注意在決策前深入調(diào)查研究, 廣泛聽取意見, 避免主觀片面導(dǎo)致決定失誤。但同時, 更重要的是要敢于主動行使職權(quán), 發(fā)布決定、命令。對于違法者敢于依法處理。

第五, 簡便、實效的特點。行政執(zhí)法較之司法審判有較大的靈活性。可以根據(jù)法律規(guī)定的范圍, 選擇行使職權(quán)的手段、方法和時機, 可以根據(jù)實際情況, 在保證正確執(zhí)行國家法律的前提下, 盡可能簡化程序, 做到簡明、方便、實效。行政執(zhí)法的簡便、實效特點要求檔案行政管理機關(guān)在執(zhí)法過程中要根據(jù)經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)的需要, 講求時機, 提高效率和效益, 選擇簡便、實效的手段、方式執(zhí)行檔案法規(guī)。

( 3 ) 檔案行政執(zhí)法中的問題

第一, 執(zhí)法意識淡薄。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立, 要求檔案工作必須轉(zhuǎn)到依法行政的軌道上來。然而, 不少檔案部門重業(yè)務(wù)活動, 輕法制建設(shè); 重行政手段, 輕法制手段的觀念仍普遍存在, 執(zhí)法意識淡薄, 對國家和社會有保存價值的檔案很難有效監(jiān)管起來。

第二, 職能定位不適。從改革后的檔案機構(gòu)設(shè)置來看, 有些檔案行政管理部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)既沒有依法設(shè)置執(zhí)法與監(jiān)督部門, 也沒有把依法作為的職責(zé)逐一分解到有關(guān)部門, 人員配備上更是少到難以落實行政執(zhí)法必設(shè)崗位, 致使法律賦予的職權(quán)不能完全到位。從檔案行政執(zhí)法體制看, 部分省及較大的市、地級檔案部門設(shè)立了政策法規(guī)處和法制科, 確定了負責(zé)法制工作的機構(gòu)編制, 而縣級檔案部門無專門法制工作機構(gòu), 有的由業(yè)務(wù)指導(dǎo)科或其他科室代理。從機構(gòu)名稱上看, 亦名不副實, 由業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門履行行政執(zhí)法職能,名不順之。

第三, 檔案執(zhí)法機制尚未完善。檔案法的實施是一個復(fù)雜的大系統(tǒng), 檔案法律法規(guī)的制定和頒布是基礎(chǔ), 檔案行政執(zhí)法機制的確立和運作是貫徹檔案法律法規(guī)的關(guān)鍵。從檔案行政執(zhí)法來看, 雖然在《檔案法》上明確規(guī)定了縣( 市) 級以上檔案行政管理部門的執(zhí)法主體資格, 但縣( 市) 級檔案管理部門如何構(gòu)建檔案行政執(zhí)法體系, 健全檔案行政執(zhí)法運行機制尚存在較多問題, 諸如各級檔案行政部門具體執(zhí)法機構(gòu)、人員的配備, 法制機構(gòu)的職能配置, 權(quán)限劃定以及與業(yè)務(wù)指導(dǎo)機構(gòu)職能的關(guān)系, 宏觀檔案執(zhí)法組織體系建設(shè)等都不夠明確。因此, 縣( 市) 級以上檔案行政執(zhí)法工作還存在不少問題。

第四, 檔案執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高。特別是有些基層檔案行政執(zhí)法人員, 缺乏系統(tǒng)的法律法規(guī)知識, 因而依法治檔的底蘊不足。第五, 懲處的力度不夠。多年來, 檔案行政執(zhí)法很大程度上還停留在做宣傳、發(fā)文件和一年一度或逢《檔案法》頒布五年、十年等的宣傳檢查上, 還很難按照《檔案法》的有關(guān)規(guī)定依法行使執(zhí)法監(jiān)督職權(quán), 一些機構(gòu)在檔案管理中存在的違法現(xiàn)象沒有及時得到懲處, 如未按《檔案法》要求定期移交檔案, 丟失檔案、不重視檔案管理等問題出現(xiàn)以后, 有時不了了之, 有時懲處力度不夠。

( 4 ) 檔案行政執(zhí)法的重點、難點與關(guān)鍵

目前, 我國檔案執(zhí)法中, 禁止性檔案法律規(guī)范是重點, 義務(wù)性檔案法律規(guī)范是難點, 授權(quán)性檔案法律規(guī)范是關(guān)鍵。

① 貫徹與遵守禁止性檔案法律規(guī)范是重點

檔案是社會活動中直接形成的原始歷史記錄, 原始記錄性使得檔案彌足珍貴, 任何損壞檔案的行為, 都會給國家和人民造成嚴(yán)重的、不可估量的損失。因此, 任何違反禁止性檔案法律規(guī)范的行為, 必須嚴(yán)厲禁止, 這是檔案執(zhí)法中的重點, 必須切實執(zhí)行, 它對其他檔案法律規(guī)范的執(zhí)行具有一定的影響, 它造成的危害是直接的, 是很嚴(yán)重的違法行為, 應(yīng)作為重點來執(zhí)行。

② 貫徹與遵守義務(wù)性檔案法律規(guī)范是難點

第一, 由于違反義務(wù)性檔案法律規(guī)范行為危害的非直接性, 很容易使人忽視, 特別是因為法制觀念淡薄的人員, 一般只知道不能做檔案法禁止的事情, 而認識不到不履行檔案法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)也是違法行為, 加上不履行義務(wù)性規(guī)范給國家和人民造成的危害不那么直接、明顯, 通常不被人們所重視, 所以他們不能或不完全能遵守義務(wù)性規(guī)范。要使檔案部門和人員, 特別是全體公民遵守、貫徹義務(wù)性規(guī)范是較難的。

第二, 禁止性檔案法律規(guī)范一般有比較明確的標(biāo)準(zhǔn), 理解和執(zhí)行比較容易, 但義務(wù)性檔案法律規(guī)范一般規(guī)定得比較原則, 理解和執(zhí)行上有較大的伸縮性, 難以把握。例如: “ 加強對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”、“ 建立科學(xué)的管理制度” 這樣的條款是缺乏具體衡量標(biāo)準(zhǔn)。

第三, 義務(wù)性檔案法律規(guī)范的主體非常廣泛, 也導(dǎo)致了執(zhí)法的難度。其主體包括了一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體、企事業(yè)單位和公民, 規(guī)范的內(nèi)容包括了檔案事業(yè)管理的各個方面,在具體實施義務(wù)性規(guī)范過程中, 必定會因涉及面廣、涉及者眾、工作量大而造成執(zhí)行的困難。

第四, 查處違反義務(wù)性檔案法律規(guī)范的阻力大, 因而成為難點, 違反義務(wù)性法律規(guī)范的行為, 多數(shù)不是故意違反。查處這類行為時, 往往不易為人們識別和重視; 責(zé)任者也常常為自己辯解開脫責(zé)任, 因而容易得到人們的諒解; 違反義務(wù)性法律規(guī)范行為的處罰, 一般又與機關(guān)單位密切相關(guān), 出于對本單位人員的“ 愛護”,加之這類違法行為比較普遍, 領(lǐng)導(dǎo)者一放任, 對這類違法行為依法追究責(zé)任, 進行處理, 很難辦到。

③ 貫徹與遵守授權(quán)性檔案法律規(guī)范是關(guān)鍵

第一, 授權(quán)性規(guī)范對義務(wù)性規(guī)范的實施有重大影響。一般地說, 授權(quán)性規(guī)范與義務(wù)性規(guī)范、禁止性規(guī)范的不同之處, 在于法律授予公民或機關(guān)單位的權(quán)利, 可以行使, 也可以不行使, 即使不行使, 也不構(gòu)成違法。例如, 檔案法賦予公民和組織持有合法證明,“ 可以利用已經(jīng)開放的檔案” 的權(quán)利, 這屬于授權(quán)利用檔案的權(quán)利。如果利用檔案解決了實際問題, 推動了單位工作, 取得了顯著的綜合效益之后, 必定會使人們在思想上更加重視檔案和檔案工作, 在行動上會更加自覺地保護檔案, 增進遵守義務(wù)性規(guī)范的主動性、積極性。

第二, 授權(quán)性檔案法律規(guī)范的實施可以有效地抵制違犯禁止性檔案法律規(guī)范的行為。授權(quán)性檔案法律規(guī)范規(guī)定了公民和機關(guān)組織在檔案方面享有的權(quán)利, 實質(zhì)上也限定了不應(yīng)享有的權(quán)利, 一定程度上明確了禁止性規(guī)范的內(nèi)容, 從而保證防止超出權(quán)限規(guī)定的違法行為產(chǎn)生, 有效地維護檔案和檔案工作, 保證國家和人民利益不受損害。

第三, 授權(quán)性檔案法律規(guī)范可以明確檔案管理部門的職責(zé), 增進管理檔案和執(zhí)法監(jiān)督的職能。授權(quán)性檔案法律規(guī)范包括職權(quán)性檔案法律規(guī)范, 職權(quán)性檔案法律規(guī)范規(guī)定了檔案管理機構(gòu)和人員的權(quán)利和義務(wù), 根據(jù)這些, 檔案行政管理機關(guān)及其他有關(guān)部門, 可以依法行使職權(quán), 加強檔案管理, 發(fā)揮本身的執(zhí)法監(jiān)督作用。

( 5 ) 檔案行政執(zhí)法的對策

① 依法確定檔案行政部門的執(zhí)法主體資格

修改后的《檔案法》根據(jù)國家檔案事業(yè)的發(fā)展需要, 以法律形式規(guī)定了縣( 市) 級以上檔案行政部門的法律地位, 并賦予其相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)限, 使其成為《檔案法》的執(zhí)法主體, 由其承擔(dān)確保《檔案法》貫徹落實的職責(zé)。縣( 市) 級以上政府在機構(gòu)設(shè)置時, 應(yīng)根據(jù)需要配備一定的機構(gòu)和人員, 使其主體得以真正落實。縣級以上檔案館建設(shè)和機關(guān)、企事業(yè)單位以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的檔案工作需要監(jiān)督指導(dǎo)和規(guī)劃管理, 但縣級檔案行政部門編制員額少, 承擔(dān)管理的任務(wù)具體, 范圍較寬, 且業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法工作機構(gòu)單一, 而現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會需要一個健全而科學(xué)的法制基礎(chǔ), 檔案事業(yè)發(fā)展亦要適應(yīng)這一根本要求。縣級機關(guān)、企事業(yè)單位檔案的形成、積累與管理, 檔案館的建設(shè), 法定單位的檔案進館, 國有檔案的公布與利用, 檔案產(chǎn)權(quán)的變動與糾紛, 涉及檔案事務(wù)的法律責(zé)任等, 都應(yīng)由縣級以上檔案行政部門依法管理, 依法監(jiān)督, 依法查處, 其他行政機關(guān)無權(quán)代為行使法律賦予的檔案執(zhí)法職能。

② 強化檔案行政執(zhí)法觀念, 改變淡薄意識和“ 模糊行政”

檔案部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員要強化執(zhí)法和依法指導(dǎo)、監(jiān)督的觀念, 真正學(xué)懂弄通《檔案法》, 了解和熟悉法律的具體規(guī)定以及賦予檔案部門的職責(zé)、權(quán)力, 搞清楚縣級以上檔案行政執(zhí)法的權(quán)限,同時要積極向黨委、政府宣傳《檔案法》, 向全社會宣傳《檔案法》。在具體運作上應(yīng)從轉(zhuǎn)變工作方式入手, 改變“ 模糊行政”,強化依法治檔。

③ 規(guī)范縣級以上檔案行政部門執(zhí)法機構(gòu)編制與職責(zé)

目前, 國家和一些省、地( 市) 級檔案行政部門已相應(yīng)設(shè)置了政策法規(guī)司、處和法制科( 處) , 但縣級檔案部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法機構(gòu)的名稱確定、職能配置、編制定員等問題尚待解決。國家、省級檔案行政部門應(yīng)當(dāng)加強對檔案行政管理組織、職能、編制標(biāo)準(zhǔn)、工作簡則的理論和實際的研究, 對縣級檔案行政部門具體執(zhí)法機構(gòu)的名稱、職能、權(quán)限、編制員額等提出指導(dǎo)性意見。當(dāng)前, 縣( 市) 級檔案部門應(yīng)當(dāng)依法改革職能機構(gòu), 如將“ 業(yè)務(wù)指導(dǎo)科” 改為“ 檔案工作監(jiān)督指導(dǎo)科”, 適當(dāng)增加人員編制, 使機構(gòu)設(shè)置、職能、名稱與承擔(dān)的工作任務(wù)相符, 為檔案行政執(zhí)法職能的實現(xiàn), 提供組織保障。

④ 完善檔案執(zhí)法機制, 加強檔案執(zhí)法監(jiān)督

目前, 國家和地方檔案法規(guī)體系已初步構(gòu)成, 但檔案行政執(zhí)法運行機制和組織體系還不完善。同時, 檔案行政執(zhí)法是一項牽涉面廣、政策性和法律性很強的工作, 要使此項工作正確順利地進行,就必須加強執(zhí)法監(jiān)督, 規(guī)范執(zhí)法行為。檔案行政執(zhí)法行為要受到監(jiān)察、審計等行政部門的監(jiān)督, 也要受到檔案行政管理機關(guān)內(nèi)部監(jiān)察部門的監(jiān)督, 更要受到上級管理機關(guān)、同級行政機關(guān)的監(jiān)督。這種經(jīng)常地、系統(tǒng)地行政監(jiān)督工作, 對于保證檔案行政管理部門和工作人員正確行使檔案法律法規(guī)賦予的執(zhí)法權(quán)是十分必要的。此外, 檔案行政執(zhí)法還要接受司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和社會監(jiān)督, 這些方面的監(jiān)督對于及時發(fā)現(xiàn)和糾正檔案行政執(zhí)法偏差, 規(guī)范檔案行政執(zhí)法行為, 推動檔案行政執(zhí)法工作健康、有序地發(fā)展是不可或缺的。

⑤ 努力培養(yǎng)一支過硬的檔案行政執(zhí)法隊伍

檔案行政事業(yè)是一項關(guān)系全社會的事業(yè), 檔案行政執(zhí)法和社會的方方面面有著密不可分的聯(lián)系, 這就要求檔案行政執(zhí)法人員既要有良好的政治素質(zhì), 較高的職業(yè)道德修養(yǎng)和檔案業(yè)務(wù)工作水平, 又要精通檔案工作的法律法規(guī), 還要熟悉檔案行政執(zhí)法的法律法規(guī)和相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的法律法規(guī), 這樣才能保證檔案行政執(zhí)法工作的質(zhì)量, 從根本上推進依法治檔的進程。

3 檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查

( 1 ) 檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查機構(gòu)的職責(zé)

宣傳貫徹《檔案法》、檔案法實施辦法和其他檔案法規(guī)、規(guī)章; 監(jiān)督檢查檔案法規(guī)的實施情況; 調(diào)查處理管轄范圍內(nèi)的違反《檔案法》案件, 對輕微違法行為進行批評教育或發(fā)出《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查通知書》( 見附錄1) ; 對構(gòu)成犯罪的, 移交司法機關(guān)追究刑事責(zé)任; 承擔(dān)上級檔案行政管理部門統(tǒng)一組織的案件查處和其他檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查任務(wù); 組織總結(jié)、交流本行政區(qū)域檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作的經(jīng)驗; 對同違反檔案法律、法規(guī)的行為作斗爭表現(xiàn)突出的人員或者集體, 提出表揚和獎勵的建議。

( 2 ) 檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查人員的條件

檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查人員, 必須遵守國家法律、法規(guī)和政策, 廉潔正派, 秉公執(zhí)法。并要具備下列條件之一: 高等院校法律專業(yè)畢業(yè), 在檔案機構(gòu)工作一年以上的; 具有館員以上專業(yè)職稱, 熟悉檔案法律、法規(guī)的; 熟悉檔案工作業(yè)務(wù), 經(jīng)過法律知識培訓(xùn), 確已掌握檔案工作和法律知識的。

( 3 ) 檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查的主要形式

檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查的形式有: 規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查; 建立檔案行政執(zhí)法情況報告制度; 開展各種形式的檔案執(zhí)法檢查; 受理群眾舉報、申訴; 法律、法令規(guī)定的其他形式。

( 4 ) 檔案執(zhí)法中的自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)是指國家行政機關(guān)在法律規(guī)范規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)力。這種由法律、法規(guī)授予的職權(quán), 在行政機關(guān)及其工作人員的執(zhí)法活動中是客觀存在的。檔案行政執(zhí)法中, 國家各級檔案行政管理部門及有關(guān)行政管理機關(guān)在檔案執(zhí)法活動中,在對違反《檔案法》的人或事件處置時, 具有一定的選擇權(quán), 這種權(quán)力稱之為檔案行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。

檔案行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的內(nèi)容表現(xiàn)在處罰幅度、對事實性質(zhì)的決定、選擇處罰方式、對情節(jié)輕重認定等幾個方面。檔案執(zhí)法人員應(yīng)準(zhǔn)確地分析違法行為, 領(lǐng)會檔案法精神實質(zhì), 合理地利用自由裁量權(quán)。

( 5 ) 國家對檔案的監(jiān)控權(quán)

關(guān)于國家對檔案的監(jiān)控權(quán), 譚琤培先生對此已有一定的研究成果, 這里主要是借鑒其成果。信息社會是將信息作為戰(zhàn)略資源加以開發(fā)利用, 并使社會成員充分共享信息的社會。由于檔案是人類各項活動的伴生物, 因此, 檔案信息以其真實性、豐富性而受到人們青睞。實現(xiàn)檔案信息資源的共享已成為信息社會中檔案利用工作的新要求、新趨勢。然而, 檔案信息資源的共享是有條件的, 它的實現(xiàn)必須具備兩個前提條件: 首先, 只有在對檔案擁有支配權(quán)的主體放棄獨占權(quán), 將檔案信息貢獻出來與他人分享的情況下, 才能實現(xiàn)檔案信息資源共享; 其次, 檔案信息資源共享是有限范圍內(nèi)的共享, 它必須以不危害國家利益和社會秩序、不損害檔案形成者合法權(quán)益為前提。而檔案信息資源共享的這兩個前提均源于國家對檔案的監(jiān)控權(quán), 因為國家對檔案的監(jiān)控權(quán)保證了檔案信息資源可以共享, 并且是有限范圍內(nèi)的共享。

① 檔案監(jiān)控權(quán)的含義與實質(zhì)

檔案監(jiān)控權(quán)是指國家以國家檔案政策和檔案工作法律法規(guī)為依據(jù), 通過各項強有力的措施, 以國家強制力確保國家對國家全部檔案的監(jiān)督控制權(quán)力。它包括國家檔案部門有接收移交檔案的權(quán)力;有建立科學(xué)管理制度、要求配置必要設(shè)施以保證檔案安全的權(quán)力;有確定檔案保管期限的權(quán)力; 有劃分開放檔案范圍的權(quán)力; 有開展各種檔案服務(wù)的權(quán)力; 有在一定范圍內(nèi)開展有償服務(wù)的權(quán)力; 有公布檔案的權(quán)力; 有編輯出版檔案材料并在不同范圍內(nèi)發(fā)行的權(quán)力;有對利用封閉期內(nèi)檔案審批的權(quán)力; 有對拒絕歸檔、出賣國有檔案等違法行為實施懲處的權(quán)力; 有對所轄范圍內(nèi)檔案工作進行監(jiān)督、指導(dǎo)的權(quán)力; 有對具有歷史意義而且涉及公共利益的私人檔案進行監(jiān)督控制的權(quán)力, 等等。

行使檔案監(jiān)控權(quán)的主體是國家檔案行政管理機關(guān)以及經(jīng)國家檔案行政管理機關(guān)授權(quán)的檔案保管機構(gòu)。由于我國實行“ 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理” 的檔案事業(yè)管理體制, 國家規(guī)模的檔案事業(yè)是由各級檔案行政管理機關(guān)實施組織與管理的, 因此, 作為各級檔案行政管理機關(guān)的基本職能之一, 就是代表國家對國家全部檔案實施監(jiān)督控制權(quán)力, 其中包括對國有檔案擁有所有權(quán), 對涉及公共利益的私人檔案行使監(jiān)控權(quán), 以保證檔案這一寶貴的信息資源被全社會合理地開發(fā)利用, 服務(wù)于社會的各項工作。作為檔案事業(yè)主體的檔案館和作為檔案事業(yè)基礎(chǔ)的檔案室, 則具體履行國有檔案的管理權(quán)、使用權(quán)和公布權(quán), 并在各項服務(wù)工作中維護檔案的完整與安全, 便于社會各方面的利用。

檔案監(jiān)控權(quán)的實質(zhì)是國家檔案行政管理部門作為國家利益的代表, 在檔案信息資源的開發(fā)利用過程中要正確處理國家、集體與個人三者的關(guān)系; 正確處理檔案形成者、檔案管理者、檔案所有者和檔案利用者之間的關(guān)系; 正確處理私人檔案所有權(quán)與國家監(jiān)控權(quán)的關(guān)系; 正確處理開放與保密的關(guān)系; 正確處理長遠利益與當(dāng)前利益的關(guān)系; 正確處理全局利益與局部利益的關(guān)系; 正確處理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級管理的關(guān)系; 正確處理統(tǒng)一規(guī)劃與因地制宜的關(guān)系, 等等。國家對檔案的監(jiān)控權(quán)要適宜, 檔案監(jiān)控權(quán)太弱必然會造成國家檔案信息資源的流失, 這里既包括國有檔案, 也包括對國家和社會具有保存價值的私人檔案, 使國家的利益受損; 同時, 會造成涉及國家安全、企業(yè)利益與個人隱私的檔案信息的泄露, 使國家、集體和個人利益受損。檔案監(jiān)控權(quán)太強必然會侵犯集體和個人的利益, 而無視檔案形成者和私人檔案所有者權(quán)益的結(jié)果是使檔案的擁有者缺乏貢獻的積極性; 同時會影響社會各方面對檔案的利用, 最終受損害的還是國家的利益。

② 檔案監(jiān)控權(quán)的法律依據(jù)與適用范圍

國家對國家全部檔案實行監(jiān)控權(quán)的法律依據(jù)是以《中華人民共和國檔案法》為核心的檔案法規(guī)體系, “ 它的基本宗旨在于調(diào)整社會各種檔案關(guān)系, 規(guī)范人們的檔案行為。檔案法的主要內(nèi)容按其性質(zhì)差異可分為義務(wù)性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范和禁止性規(guī)范” 。在這些規(guī)范中有許多涉及檔案所有者、檔案管理者、檔案形成者和檔案利用者之間的關(guān)系, 涉及檔案部門與社會其他部門的關(guān)系。因此,在《檔案法》中有相當(dāng)多的條款與檔案監(jiān)控權(quán)有關(guān)。例如, 《檔案法》第5 章專門對八種類型的違法行為作出了禁止性規(guī)定, 包括應(yīng)當(dāng)移交的檔案任何人不得據(jù)為己有或拒絕歸檔、國有檔案嚴(yán)禁出賣, 等等。對這八種違法行為的禁止正是檔案監(jiān)控權(quán)的具體體現(xiàn)。而《檔案法》第10 條、11 條、19 條、20 條分別規(guī)定了檔案形成單位和檔案部門的義務(wù), 其中的核心問題就是規(guī)定相關(guān)主體貢獻出自己擁有的檔案信息資源, 供他人乃至社會成員使用, 這也是檔案監(jiān)控權(quán)的另一種具體體現(xiàn)。由于《檔案法》具有很強的原則性,因此必須以此為準(zhǔn)繩, 通過檔案行政法規(guī)和行政規(guī)章的配套使用,方能實現(xiàn)國家對檔案事業(yè)各個方面、各個環(huán)節(jié)的管理, 包括國家對檔案的有效監(jiān)控。

檔案監(jiān)控權(quán)的適用范圍是國家全部檔案, 其中包括國家所有的檔案以及對國家和社會具有保存價值或者應(yīng)當(dāng)保密的集體所有和個人所有的檔案。

國家對檔案的監(jiān)控權(quán)首先表現(xiàn)在對國有檔案的所有權(quán), 即國家對國有檔案的占有、使用直至最終處理的權(quán)利。不管是以私有制為基礎(chǔ)的資本主義國家, 或是以公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家, 國有檔案的所有權(quán)均屬國家。不管是聯(lián)邦制國家所采用的分散式檔案事業(yè)管理體制, 或是中央集權(quán)制國家所采用的集中式檔案事業(yè)管理體制, 各國均通過立法保障國家對國有檔案的監(jiān)控。盡管各國的檔案法規(guī)差異很大, 但普遍遵循以下原則: 即保護檔案財富原則、檔案集中管理原則與檔案利用與開放原則。國家檔案管理機關(guān)代表國家行使對國家檔案的占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)。

國家對檔案的監(jiān)控權(quán)還表現(xiàn)在對私人檔案的監(jiān)控。私人檔案的所有權(quán)歸私人擁有, “ 但這并不意味著私人檔案可被所有者隨心所欲加以處置。” 特別是對具有歷史文化價值或涉及公共利益的私人檔案, 各國政府“ 要制定出足以吸引人的政策、措施, 配合法律法規(guī), 實施真正意義上的政府行為, 加強行政管理, 充分發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用, 有效地把有價值的私人檔案匯聚到國家檔案館里來” , 使私人檔案納入國家檔案管理部門監(jiān)控的范疇。

③ 中外檔案監(jiān)控權(quán)比較

從總體上說, 我國對國有檔案的監(jiān)控是有力的、有效的, 這與我國檔案事業(yè)實行“ 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理” 的組織原則和管理體制有著密切的關(guān)系。但檔案監(jiān)控權(quán)太強和太弱的現(xiàn)象同時存在。對國有檔案監(jiān)控權(quán)太強集中表現(xiàn)在對檔案的利用與開放上。盡管開放檔案的政策提出已有多時, 并寫入《檔案法》以國家強制力來貫徹執(zhí)行, 但保密過寬, 限制檔案正常利用的情況依然存在。以1990 年統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例, 省級檔案館的開放率為27. 2% , 部門檔案館的開放率為8. 5% 。而在國外, 檔案的開放利用已被納入更廣泛的信息法體系之中。20 世紀(jì)60 年代之后, 西方不少國家采用了信息權(quán)的概念, 這個概念把利用檔案不僅看做是歷史或?qū)嶋H研究的需要, 而且看做是公民的一種民主權(quán)利。美國認為民主形式的最好標(biāo)志是人民掌握國家安全允許的全部信息。因此, 有不少國家把利用檔案作為一種權(quán)利列入了有關(guān)的信息法中, 如美國的信息自由權(quán)法令、澳大利亞的利用信息法令等。

對國有檔案監(jiān)控太弱的情況在改革開放的今天日益顯現(xiàn)出來。首先, 原有的對國有企業(yè)檔案的監(jiān)控手段不能適應(yīng)企業(yè)改制的新情況, 造成企業(yè)兼并、破產(chǎn)、拍賣時國有檔案的流失。其次, 《檔案館工作通則》與《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》中只把黨政機關(guān)和人民團體的檔案列入檔案館收集的范圍, 使現(xiàn)代企業(yè)制度下的企業(yè)檔案找不到最終歸宿, 也使國家失去了對國有企業(yè)檔案的監(jiān)控權(quán)。因為, 能夠建立檔案館的企業(yè)畢竟是少數(shù)。再次, 經(jīng)濟體制改革的結(jié)果使企業(yè)的管理模式發(fā)生了很大的變化, 由單一的工廠制變成以公司制為主的多種組織形式。企業(yè)的組織形式不同, 管理模式也不同。企業(yè)檔案管理的模式也不同。如企業(yè)集團的出現(xiàn)使原有的將全部檔案集中一地存放, 統(tǒng)一保管的檔案管理模式已不再適用, 分散保管的形式已被眾多企業(yè)集團所采用。如果不強調(diào)檔案監(jiān)控權(quán), 那么分散保管有可能異化為分散管理。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善, 非公有經(jīng)濟成分得到了極大的發(fā)展, 也導(dǎo)致了私人檔案的產(chǎn)生日趨增多, 私人檔案正日益成為我國檔案信息資源的重要組成部分, 并將在社會各個領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。然而, 目前我國對私人檔案監(jiān)管重視不夠、研究不夠、措施不夠, 造成國家對私人檔案的監(jiān)控十分軟弱。首先, 我國的《檔案法》和檔案法實施辦法中均沒有明確使用私人檔案的概念, 只把檔案按所有權(quán)分為國家所有的檔案、集體所有的檔案和個人所有的檔案。在國外, 全部檔案被分為公共檔案和私人檔案兩大類, 兩者之間是非此即彼的關(guān)系。國外的公共檔案類似于我國的國家所有的檔案, 而私人檔案類似于我國個人所有的檔案。因此, 在檔案法規(guī)中明確界定私人檔案是加強國家對私人檔案監(jiān)控的前提條件。其次, 我國的檔案法規(guī)中關(guān)于私人檔案的條款太少。由于我國是以公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家, 國有檔案是檔案的主體。因此, 我國現(xiàn)有的檔案法規(guī)中絕大多數(shù)內(nèi)容也是針對國有檔案的, 這也是一件順理成章的事情。盡管1996 年修訂《檔案法》時已經(jīng)注意到私人檔案的問題, 但對私人檔案條款仍然太少, 監(jiān)控的措施也太單一、太原則, 僅限于禁止擅自買賣、出口和強制維護檔案安全兩個方面。

資本主義國家以私有制為基礎(chǔ), 私人檔案的所有權(quán)屬個人或集團, 并受到國家法律的保護, 但這并不影響這些國家高度重視對本國私人檔案的監(jiān)督管理。從20 世紀(jì)50 年代以來, 世界各國普遍在本國的檔案法規(guī)中賦予國家檔案部門應(yīng)有的監(jiān)控權(quán), 以加強國家對私人檔案的監(jiān)控。無論是奉行分散式管理原則的國家, 還是奉行集中式管理原則的國家均是如此, 差異只是在監(jiān)控的措施不同, 力度也不同。例如, 1979 年的《法蘭西共和國檔案法》以將近一半的篇幅對私人檔案的登記、鑒定、銷毀、轉(zhuǎn)讓、出售和輸往國外都作了詳細的規(guī)定。同時, 又專門頒發(fā)了《關(guān)于保護具有歷史價值和公共利益的私人檔案的法令》, 更加具體地重申了國家對私人檔案的各項規(guī)定, 以及國家在處置私人檔案時所擁有的權(quán)利。即國家檔案管理機構(gòu)對具有重要歷史價值和涉及公共利益的私人檔案擁有強行登記權(quán)、鑒定銷毀權(quán)、出售批準(zhǔn)權(quán)、出口批準(zhǔn)權(quán)、優(yōu)先購買權(quán)和轉(zhuǎn)讓否決權(quán)等。意大利在1963 年頒發(fā)的《關(guān)于國家檔案管理機構(gòu)和管理人員的法令》中再次明確公布: 意大利國家檔案管理機構(gòu)有權(quán)對私人以任何名義擁有、占有和保存的具有重要歷史價值的檔案進行監(jiān)督, 并專門辟出一節(jié): “ 對私人重要歷史檔案的管理”,詳細列出私人檔案所有者必須履行的義務(wù)和國家所擁有的權(quán)利。而英、德等國僅以登記、建立索引卡片等形式來實行對私人檔案的監(jiān)督, 因此并未取得真正有效的監(jiān)控權(quán)。總之, 作為一種發(fā)展趨勢,世界各國政府在不觸及私人檔案所有權(quán)的基礎(chǔ)上, 通過各種手段獲取對私人檔案的監(jiān)控權(quán), 使私人檔案作為國家信息資源的組成部分, 在國家的有效監(jiān)管下得到優(yōu)化整合和有效保護, 使包括政府本身在內(nèi)的更多的用戶能更高效、便捷地利用私人檔案。

社會在發(fā)展, 我國的檔案工作面臨著一系列的新情況、新問題和新矛盾。提出檔案監(jiān)控權(quán)的概念并合理使用檔案監(jiān)控權(quán)具有一定的現(xiàn)實意義。

4 檔案行政執(zhí)法與檔案普法的關(guān)系

檔案行政執(zhí)法是貫徹實施檔案法的核心和重點。它既能夠把國家檔案立法意圖轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣毡樽袷氐姆梢?guī)范, 又是檔案行政管理部門依法實施檔案行政管理的保障。

所謂檔案普法, 是指在全社會范圍內(nèi)開展檔案法制宣傳教育,廣泛普及檔案法律常識的活動。通過檔案普法, 增強全社會的檔案法制觀念, 使人人都知法、遵法、守法, 從而達到依法治檔的要求。

檔案行政執(zhí)法與檔案普法之間存在相互依存的密切關(guān)系。

第一, 檔案行政執(zhí)法可以促進社會檔案法律意識的普遍提高,實現(xiàn)由提高全民檔案法律意識向提高全民檔案法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變。檔案意識是指人們對檔案和檔案工作的關(guān)注程度和水平。檔案法律意識則是隨著檔案法制建設(shè)的加強才出現(xiàn)的新概念, 它是指人們在法律層面上對檔案和檔案工作的認識及關(guān)切度。應(yīng)該看到, 長期以來, 由于各種原因, 一些機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織及其公民的檔案意識還不夠強, 輕視檔案和檔案工作的現(xiàn)象還比較普遍, 沒有將做好檔案工作上升到是遵法、守法的層面認識, 檔案法律意識還相當(dāng)薄弱。

通過檔案行政執(zhí)法, 可以使檔案法律規(guī)范得到實際的普及, 從而進一步提升公民、法人和其他組織對檔案和檔案工作重要性的認識, 使他們能夠正確行使保護、利用檔案的權(quán)利和義務(wù), 并變成自覺的行動。同時, 通過檔案行政執(zhí)法活動, 對違反檔案法律規(guī)范的行為依法予以制裁, 告訴人們哪些行為合法, 哪些行為違法, 對于違反《檔案法》的行為要承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任。它既維護了檔案法律的嚴(yán)肅性, 又起到提高全社會檔案法律素質(zhì)的作用。

第二, 檔案行政執(zhí)法可以推進檔案普法活動向更深層面發(fā)展,實現(xiàn)檔案事業(yè)由注重依靠行政手段管理向注重運用法律手段管理的轉(zhuǎn)變。

第三, 檔案行政執(zhí)法可以檢驗和鞏固檔案普法活動取得的成效。在檔案行政執(zhí)法中, 堅持對檔案違法行為本著懲罰與教育相結(jié)合的原則, 依法對違法者實施檔案行政制裁, 使其認識檔案違法行為的危害性, 提高遵法守法的自覺性, 從而鞏固檔案普法所取得的成果, 保證檔案工作的順利開展。

第四, 檔案普法可以促進檔案行政執(zhí)法的開展。主要表現(xiàn)在兩個方面:

一是依法治檔, 實現(xiàn)檔案事業(yè)法制化管理, 宣傳普及檔案法律是其重要前提和基礎(chǔ)。檔案普法對于增強人們檔案法律意識和提升人們檔案法律素質(zhì)起著積極促進作用, 可以使公民、法人和其他組織充分認識到《檔案法》在管理國家檔案事業(yè)中的重要意義與作用, 切實理解《檔案法》所作出的一系列規(guī)定。通過檔案普法,還可以使公民、法人和其他組織認識到在檔案事務(wù)方面享有的權(quán)利和義務(wù)。

二是社會檔案法律意識的強弱和檔案法律素質(zhì)的高低對檔案行政執(zhí)法起決定性作用。檔案行政執(zhí)法的主體是各級檔案行政管理部門, 其執(zhí)法權(quán)由檔案工作人員具體行使, 檔案工作人員的檔案法律意識和檔案法律素質(zhì)的高低, 直接影響著檔案行政執(zhí)法權(quán)力行使的正確程度。