檔案法律解釋

法律解釋是指一定的人或組織對法律所規定含義的說明。法律解釋是法律實施的必經過程, 可以說是法律實施的前提; 法律解釋對法律又具有補充和完善作用。《檔案法》在實施過程中, 同樣存在著法律解釋問題。

關于檔案法律解釋的問題, 我國檔案界對《檔案法》作出解釋的較多, 但對其從理論上研究得不多, 福建師范大學楊立人先生對此有一定研究, 在此主要是引薦他的成果, 他對檔案法律解釋的依據、對象、類型、體制等問題進行了闡述。

1 檔案法律解釋的依據、對象和類型

( 1 ) 檔案法律解釋的依據

我國現有的檔案法規中還沒有關于檔案法律解釋的專門規定,因此, 檔案法律解釋只能依據一般的法律解釋規定和檔案法規的實際情況來進行, 與檔案法律解釋相關的規定主要有:

第一, 1981 年第五屆全國人大第十九次常委會通過的《關于加強法律解釋工作的決議》( 簡稱“81 年《決議》”) , 該《決議》不但對法律的立法解釋、司法解釋和行政解釋的內容、主體和權限作了明確的規定, 而且還規定了地方性法規立法解釋和行政解釋的內容、主體和權限。

第二, 2000 年3 月15 日全國人大第三次會議通過的立法法中的第二章第四節“ 法律解釋” ( 第42 ～47 條) 規定了法律解釋的內容、主體、程序和效力。

上述這些規定是目前我國法律解釋的重要依據, 也是我國檔案法律解釋的重要依據。

( 2 ) 檔案法律解釋的對象

法律解釋的對象包括法律、行政法規、地方性法規、行政規章和地方規章五種形式的規范性文件。“ 81 年《決議》” 雖然未提及對行政法規、行政規章和地方規章的解釋, 但目前法學界一般也把行政法規、行政規章和地方規章列入法律解釋對象的范圍。因此, 檔案法律解釋的對象可以包括檔案法律、檔案行政法規、地方性檔案法規、檔案行政規章和地方檔案規章。值得注意的是, 檔案法律除了《檔案法》之外, 還應包括其他法律中關于檔案工作的法律規范。例如, 1997 年頒布的刑法第329 條關于檔案違法行為定罪量刑的規定, 也屬于檔案法律的范圍。從目前檔案界對檔案法律外延的理解看, 檔案法律不僅僅是指現行的《檔案法》, 而且也包括刑法、民法等其他法律中關于檔案工作的法律規范。這種觀點不僅體現在檔案學術論文中, 也體現在檔案工作規范性文件中。例如, 1992 年3 月30 日國家檔案局發布的《檔案法規體系方案》規定, 檔案法律“ 主要有檔案法以及憲法、刑法等法律中涉及檔案的內容或條款”; 遼寧大學的潘玉民先生在《北京檔案》1999 年第11 期上發表的《論檔案法規體系》一文中也認為, “我國其他法律中, 規定有關檔案和檔案工作的條款都屬于檔案法律”。由此可以認定, 對檔案法律的解釋, 包括對其他法律中關于檔案工作的法律條文的解釋。

( 3 ) 檔案法律解釋的類型

檔案法律解釋由于解釋主體和解釋效力的不同, 可以分為正式解釋和非正式解釋兩種。正式解釋通常也稱法定解釋和有權解釋,它是指由特定的國家機關對檔案法律、法規、規章作出的具有法律約束力的解釋。例如, 經國務院批準, 由國家檔案局制定和發布的檔案法實施辦法可以看做是對《檔案法》的法定解釋。非正式解釋, 通常也叫學理解釋, 一般是指由學者或其他個人及組織對法律規定所做的不具有法律約束力的解釋。這種解釋是學術性或常識性的, 不被作為執行法律的依據, 但在法律適用、法學研究、法學教育、法制宣傳方面都有重要意義。如鄭言平等的《檔案法實施辦法解釋》( 1 ～7) , 郭樹銀主編的《檔案法實施辦法解釋》都是對檔案法實施辦法的學理解釋。在檔案法律解釋的兩種類型中,法定解釋是檔案法律解釋的重要組成部分, 法定解釋一般屬于抽象解釋, 它區別于僅僅針對于個案作出的具體解釋。

根據法定解釋主體的不同, 法定解釋又可分為立法、司法、行政三種解釋。立法機關對法的條文需要“ 進一步明確界限” 的解釋屬立法解釋, 司法機關和行政機關對法在“ 具體應用” 中的解釋分別稱為司法解釋和行政解釋; 從解釋的對象看, 可分為對檔案法律的解釋、對檔案行政法規的解釋、對地方性檔案法規的解釋、對檔案行政規章的解釋和對檔案地方規章的解釋。這兩種類型的解釋常常是交錯在一起的, 在對檔案法律的解釋中包含著立法、司法、行政三種解釋; 在對檔案法規和規章的解釋中, 也存在著立法解釋和行政解釋。下面將按對檔案法律解釋的對象分別進行闡述。

2 檔案法律解釋的體制

由于法定解釋的對象的不同和解釋主體的分工以及由此產生的解釋效力的不同, 檔案法律解釋形成了層次分明、條塊結合的解釋體制。

 ( 1 ) 對檔案法律的解釋

根據“81 年《決議》”, 全國人大常委會、最高人民法院、最高人民檢察院和國務院及其主管部門都是對檔案法律進行解釋的主體。當然, 它們在法律解釋中的地位以及所起的作用是有所不同的。

① 全國人大常委會的解釋

全國人大常委會的解釋稱立法解釋, 包括對憲法、法律的解釋。全國人大常委會對法律解釋的重要依據有“ 81 年《決議》”的相關規定和2000 年的立法法中的第2 章第4 節的規定。例如,立法法第42 條規定: “ 法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。法律有以下情況之一的, 由全國人民代表大會常務委員會解釋: ( 一) 法律的規定需要進一步明確具體含義的; ( 二) 法律制定后出現新的情況, 需要明確適用法律依據的。” 第43 條規定:“ 國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以向全國人民代表大會常務委員會提出解釋要求。” 第47 條規定: “ 全國人民代表大會常務委員會的法律解釋同法律具有同等效力。” 根據“81 年《決議》” 和立法法, 全國人大常委會立法解釋的主要任務: 一是闡明法律實施中產生的疑義, 即對法律規定本身不十分清楚、明確的條文進行說明, 或對立法精神進行解釋。二是適應社會發展, 賦予法律規定以新的含義。三是解決法條沖突以及司法解釋之間的沖突。一方面, 當出現法條沖突,而不能用法條的一般規則來解釋時, 需要全國人大常委會進行立法解釋; 另一方面, 根據我國現行的法律解釋體制, 最高人民法院和最高人民檢察院都有權對法律進行解釋, 如果它們兩家的司法解釋發生沖突, 應當由全國人大常委會作出解釋, 這也表明全國人大常委會在我國法律解釋中占主導地位。

然而, 由于全國人大常委會每兩個月才舉行一次會議, 根本不可能承擔經常性的法律解釋任務。有學者統計, 全國人大常委會在1993 年之前只作出了六件立法解釋。自1979 年以來, 各地、各部門要求全國人大常委會進行解釋的法律問題, 一般直接向全國人大常委會的法制工作委員會提出, 由它作出答復( 包括書面答復、電話答復等) , 如1990 年全國人大常委會法制工作委員會在《關于如何解釋和執行法律若干問題的解答( 一) ( 二) 》中匯集了26條解答。這些答復對法律的正確實施起到了積極的指導作用。但是, 在全國人大常委會法制工作委員會對法律、法令條文的解釋是否具有法律效力這個問題上存在著分歧。有的學者認為, 全國人大常委會法制工作委員會代表全國人大常委會行使解釋權, 它的解釋理應具有法律效力; 有的學者認為, 法制工作委員會沒有法定的立法解釋權, 它的答復不具有當然的法律效力。不論全國人大常委會法制工作委員會的解釋是否具有法律效力, 在全國人大常委會沒有直接進行解釋的情況下, 它的解釋具有權威性; 此外, 全國人大常委會辦公廳對各地各部門提出的一系列法律問題所作的答復, 雖然不是正式的解釋, 但對正確理解和執行法律具有積極意義。

② 最高人民法院對法律的解釋

根據“81 年《決議》”, 法院審判工作中具有應用法律的問題由最高人民法院進行解釋。但在實踐中, 最高人民法院的解釋絕大多數屬于不針對具體個案裁判的抽象解釋。這是由于我國把法院的司法解釋權集中在最高人民法院, 面對眾多的個案, 最高人民法院一般的做法是對個案進行概括后作出具有普遍指導意義的抽象性解釋。最高人民法院司法解釋的主要內容分為四類: 一是就審判工作中具體應用法律問題主動作出的解釋和對請示、來函所作的各種答復。二是對審判工作中有關操作規范所作的規定。三是直接對法律條文規定所作的解釋。四是直接對某一部法律所作的全面系統的解釋。

1997 年6 月23 日, 最高人民法院發布《關于司法解釋工作的

若干規定》, 對最高人民法院司法解釋的法律依據、主體、效力、制作程序、發布、形式、時效等方面作了系統規定。例如, 該“ 規定” 第2 條規定: 法院在審判工作中具體運用法律的問題由最高人民法院作出司法解釋; 第4 條規定: 最高人民法院的司法解釋具有法律效力; 第9 條規定: 司法解釋為“ 解釋”、“ 規定”和“ 批復” 三種形式; 第14 條規定: 司法解釋與有關法律規定一并作為法院判決或裁定依據的應該在司法文書中援引。

③ 最高人民檢察院對法律的解釋

根據“81 年《決議》”, 凡屬于檢察院在檢察工作中具體應用法律的問題, 由最高人民檢察院進行解釋。1996 年12 月9 日, 最高人民檢察院發布實施的《最高人民檢察院司法解釋工作暫行規定》中涉及最高人民檢察院司法解釋的法律依據、主體、效力、基本要求、制作程序、形式、發布等。例如, 第2 條規定: 檢察工作中具體運用法律的問題由最高人民檢察院解釋并具有法律效力;第3 條規定: 司法解釋不得違背和超越法律規定; 第8 條規定: 司法解釋文件采用“ 解釋”、“規定”、“ 意見”、“ 通知”、“ 批復” 等形式; 第9 條規定: 人民檢察院在起訴書等法律文書中可以引用最高人民檢察院司法解釋的規定; 第16 條規定: 最高人民檢察院在必要時可以商請最高人民法院等部門聯合發布司法解釋。從近年發展情況看, 最高人民檢察院有強化自己在法律解釋中地位的趨勢。最高人民法院和最高人民檢察院對法律的解釋屬于司法解釋,在法律實踐中, 司法解釋的數量較多。例如, 由周道鸞先生主編的《中華人民共和國司法解釋全集》, 搜集了從1949 年10 月至1993年6 月之間的最高人民法院司法解釋就達450 多萬字。但是, 司法解釋不具有最終解釋權。根據“ 81 年《決議》” 規定, 最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如有分歧, 應報請全國人大常委會解釋或決定; 根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定, 人民法院認為地方人民政府制定、發布的規章與國務院部、委制定、發布的規章不一致的, 以及國務院部、委制定、發布的規章之間不一致的, 由最高人民法院送請國務院作出解釋或裁決。另外, 我國的司法解釋只是對法律的解釋, 無權對法規和規章作出解釋。“ 81 年《決議》” 規定, 地方性法規的解釋權分屬于地方立法解釋和地方行政解釋; 根據《中華人民共和國行政訴訟法》等法律規定, 行政法規和規章的最終解釋權屬于國務院。

由于司法機關在司法實踐中更多地適用刑法、民法等其他部門的法律, 因而司法機關對檔案法律的解釋更多地表現為對刑法、民法等法律部門中關于檔案工作的條文的解釋。例如, 2001 年12 月6 日通過, 2002 年4 月1 日實施的《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第20 條、第22 條、第48 條等對書證、視聽資料、計算機數據等檔案在民事訴訟中的證據性, 以及這些材料的附件和復制件作為證據時的條件等問題作出了司法解釋。該司法解釋便是根據民事訴訟法等法律的有關規定, 結合民事審判經驗和檔案資料等實際情況作出的。再如, 1996 年印發的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋( 試行) 》第51 條對文件的副本、復制件作為刑事訴訟證據時的條件, 以及這些副本、復制件制作的程序作了明確的規定。

④ 國務院及國家檔案局等行政主管部門對檔案法律的解釋國務院及主管部門的解釋也叫行政解釋。“81 年《決議》” 規定, 不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題, 由國務院及主管部門進行解釋。因此, 國務院對檔案法律中不屬于審判和檢察工作的規定在如何具體應用的問題上具有合法的解釋權。從法律實踐看, 全國人大常委會在自己制定的法律中, 一般也總是授權有關機構制定“ 實施條例”、“ 實施辦法”、“ 實施細則” 等, 這些機構包括國務院、國務院主管部門( 前提是報國務院批準) 。由于《檔案法》屬于行政法律部門, 其所規定的內容大多數與檔案行政工作密切相關, 作為最高行政機關的國務院自然成為《檔案法》的主要解釋主體之一。

因此, 不論從有關規定還是從法律實踐看, 《檔案法》的解釋權非國務院莫屬。但國務院囿于工作繁忙和業務限制, 總是由其主管部門進行解釋后報國務院批準。正如《檔案法》的第26 條規定, “ 本法實施辦法, 由國家檔案行政管理部門制定, 報國務院批準后施行”。與此相對應, 國務院批準國家檔案局制定的檔案法實施辦法既是行政法規又是對《檔案法》的法定解釋。

在行政解釋中應做好監督工作。首先應該加強全國人大常委會對行政解釋的監督, 全國人大常委會有權撤銷國務院及其主管部門違反憲法和法律的解釋。不過, 全國人大常委會是個議事機構, 其工作性質和特點使它很難承擔日常的對行政解釋的監督任務。而司法機關的職責就是受理案件, 進行審判, 適用法律。這種工作性質使它有能力承擔對行政解釋的日常監督。

( 2 ) 對檔案行政法規的解釋

在“81 年《決議》” 中沒有關于行政法規解釋方面的規定,實際做法是: 凡國務院自行制定頒布的法規, 有些在附則中規定由國務院解釋, 有些沒有規定由誰解釋, 但大多數情況下是授權法規所涉及的主管部門制定實施細則( 或解釋) ; 如果是部門制定報國務院批準頒布的法規, 一般由制定部門解釋。例如, 1990 年10 月24 日國務院批準的檔案法實施辦法第30 條規定, “ 本辦法由國家檔案局負責解釋”。雖然1999 年5 月5 日國務院批準修訂的檔案法實施辦法對該行政法規的解釋權問題未作規定, 但按習慣做法, 該行政法規仍然由國家檔案局負責解釋。

在實踐中, 由于對行政法規( 包括實施細則、實施辦法) 的某些條文的理解不一或者牽涉不同部門的職責分工, 有些行政主管部門感到解釋有困難或者其他有關部門對其作出的解釋有異議, 往往向國務院請示, 為此, 國務院辦公廳于1993 年3 月3 日發布《關于行政法規解釋權限和程序問題的通知》, 就行政法規的解釋統一規定如下:

第一, 凡屬于行政法規條文本身需要進一步明確界限或者作補充規定的問題, 由國務院作出解釋。這類立法性解釋, 由國務院法制局按照法規草案審查程序提出意見, 報國務院同意后, 根據不同情況, 由國務院發布或由國務院授權有關行政主管部門發布。

第二, 凡屬于行政工作中具體應用行政法規的問題, 按照現行做法, 仍由有關行政主管部門負責解釋; 有關行政主管部門感到解釋困難或者其他部門對其作出的解釋有不同意見, 需提請國務院解釋的, 由國務院法制局提出答復意見, 報國務院同意后, 直接答復有關主管部門, 同時抄送其他有關部門。

第三, 凡屬于國務院、國務院辦公廳文件的解釋問題, 由國務院辦公廳承辦。

該“ 通知” 也是檔案行政法規解釋的重要依據。

( 3 ) 對地方性檔案法規的解釋

“81 年《決議》” 規定, 凡屬于地方性法規條文本身需要進一步明確界限或作補充規定的, 由制定法規的省、自治區、直轄市人大常委會進行解釋或作出規定, 凡屬于地方性法規如何應用的問題, 由省、自治區、直轄市人民政府主管部門進行解釋。隨著地方性法規制定權“ 下放” 到省會市和國務院批準的較大市的人大及其委會, 其適用范圍也相應地得到延伸。

我國現已制定的地方性檔案法規有20 多部, 從檔案法規解釋的實際情況看, 地方性檔案法規主要由相應的地方檔案行政管理部門進行解釋, 并且許多地方性檔案法規都在附則中對此明確作了規定。例如, 1997 年10 月16 日北京市人大常委會通過的《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》第40 條, “ 本辦法具體應用中的問題, 由市檔案行政管理部門負責解釋”; 1999 年8 月11日黑龍江省人大常委會通過的《黑龍江省檔案管理條例》第57條, “ 本條例由省政府檔案行政管理部門負責應用解釋”。

( 4 ) 對檔案行政規章和地方規章的解釋

由于檔案法屬于行政法部門, 行政機關制定的檔案規章是大量的, 檔案規章分為檔案行政規章和地方檔案規章。現有約120 件的檔案行政規章是以國家檔案局為主的國務院各部門單獨或聯合制定的, 大部分行政規章都規定了該規章的解釋權, 一般由規章制定者自己或其下屬機構解釋。例如, 1995 年6 月30 日國家檔案局、國務院特區辦、國家科委印發的《開發區檔案管理暫行規定》第18條, “ 本規定由國家檔案局負責解釋”; 1991 年4 月2 日中央組織部、國家檔案局發布的《干部檔案工作條例》第40 條, “ 本條例由中央組織部主管干部檔案工作的部門負責解釋”。這一做法雖無法律明確規定, 但人們似乎對這樣一個命題深信不疑: 有權制定法, 就有權解釋法。這一命題的理論基礎是: 法律解釋就是探求立法原意。

地方政府制定的地方檔案規章, 一般也都有關于規章解釋權的規定, 而且也都是規定解釋權屬于制定者自己或其下屬檔案主管部門。例如, 1997 年2 月25 日福建省人民政府批準的《福建省建設項目( 工程) 竣工驗收暫行規定》第11 條, “ 本暫行規定由福建省建設委員會負責解釋”。

遇到地方規章與行政規章規定不一致的, 以及行政規章之間規定不一致的, 理論上講以國務院解釋為主。1989 年4 月4 日全國人民代表大會通過的《中華人民共和國行政訴訟法》第53 條第2款規定: “ 人民法院認為人民政府制定、發布的規章與國務院部、委制定、發布的規章不一致的, 以及國務院部、委制定、發布的規章之間不一致的, 由最高人民法院送請國務院作出解釋或者裁決。” 但為了達到檔案行政規章的整體性和統一性, 其他部門制定的檔案行政規章如果與國家檔案局制定的行政規章發生沖突, 以及地方檔案規章與檔案行政規章發生沖突, 以國家檔案局解釋為主。這是因為國家檔案局是國務院直屬的檔案事業管理機關, 在國務院授權下負責管理全國檔案工作, 包括對全國各部門和各級別檔案規章的調節, 保證全國檔案規章的和諧、統一。

從上述可看出, 檔案法律解釋形成以全國人大常委會為主體的各機關分工配合的體制, 這種分工配合主要體現在以下幾個方面:

第一, 中央機關與地方機關的配合。中央機關制定的檔案法律、檔案行政法規和檔案行政規章歸中央機關解釋, 包括全國人大常委會、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院以及國家檔案局為主的國務院所屬的主管部門; 地方機關制定的地方性檔案法規和地方檔案規章歸相應的地方人大常委會、地方政府和以地方檔案局為主的地方政府主管部門解釋。

第二, 立法機關與司法機關、行政機關之間的分工配合。以全國人大常委會為主, 各級各類立法機關負責對檔案法律、法規和規章進行立法解釋, 最高人民法院和最高人民檢察院負責對檔案法律進行司法解釋, 以國務院為主的各級行政機關負責對檔案法律、法規和規章進行行政解釋。當然, 它們在檔案法律解釋中的地位不是平行的, 而是以全國人大常委會的立法解釋為主導, 以各級檔案行政管理部門的行政解釋為主體。

第三, “ 進一步明確界限” 與“ 具體應用” 之間的分工配合。這實際上是立法機關、司法機關和行政機關在解釋任務上的分工配合。檔案法律本身需要“ 進一步明確界限” 的由相應的立法機關解釋, 檔案法律在司法應用中的解釋由司法機關解釋, 檔案法規在檔案行政執法中的應用由國務院以及檔案行政機關為主體的各級行政部門解釋。