檔案法制環境

1 檔案法制環境概述

檔案法制, 經過十余年的不斷發展, 已經形成了以檔案立法、檔案執法、檔案法規監督等主體要素為框架構建的一個相對完整的系統, 這個系統功能的發揮不僅取決于系統內部結構的規范與科學, 而且還受制于這個系統工作的外部環境。

環境, “ 它由系統所處于中的外部因素所構成” 。世界著名系統論者貝塔朗菲指出: “ 系統的定義可以確定為處于一定的相互關系中并為環境發生關系的各組成部分的總體。” 如果把檔案法制視為一個系統, 則與這個系統中互為關系的檔案立法、檔案執法、檔案法規監督等系統要件發生直接或間接聯系的一切要素與條件均為檔案法制環境。陳明友先生認為, 檔案法制環境主要有社會的政治環境、法制環境、教育環境、經濟環境、監督環境等。

( 1 ) 政治環境

政治環境主要是指黨和國家在社會政治生活中形成的政治體制、政治原則、政治制度, 以及體現政治方向的一系列重大方針政策和與其他社會組織形成的政治關系等。政治環境對法制工作的影響是直接的、多方面的。好的政治環境與法制建設相互依存, 相互促進, 相互保障, 從而形成一個良好的政治體制; 不利的政治環境則會制約、阻礙法制建設的發展, 使政治與發展相互抵觸, 相互對立, 相互分離, 從而降低法制尊嚴, 削弱法制權威, 使法制失去應有的效力。檔案法制與社會政治環境關系的二重性莫不如此。過去, 我國政治生活中形成的那種高度集中的政治體制, 無論是對國家整體法制建設還是對行業的具體法制工作, 都有著諸多不利的因素, 主要的弊端就是官僚主義現象, 權力過分集中的現象, 家長制現象, 干部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象。這些弊端的存在, 使法制工作出現權大于法, 以言代法等嚴重問題, 而檔案行業則一度無法可依。黨的十三大以后, 為建設和完善真正的社會主義政治體制, 我國還進一步完善了人民代表大會制度, 進一步完善了共產黨領導的多黨合作與政治協商制度, 逐步實現了民主制度化、法律化。黨的十三大新黨章中制定了“ 黨必須在憲法和法律范圍內活動” 的重要原則。這種民主政治的建立和完善, 一方面為法制建設提供了一個良好的政治環境, 另一方面又使加強法制建設成了新的政治環境下的必然要求。在這樣的形勢下, 鄧小平同志指出, 搞四個現代化一定要有兩手, 只有一手是不行的。所謂兩手, 即一手抓建設, 一手抓法制。這種從改革的高度, 從民主建設的高度, 從實現四個現代化的高度來改善與法制建設有著密切聯系的政治環境, 無疑對國家法制建設是一個巨大的促進, 也無疑是對檔案法制建設政治環境的一個全面改善。在這種政治環境中, 檔案法律不僅得到了建立, 而且得到了進一步修改完善, 依法治檔的秩序正在全面形成, 且在進一步發展強化。

( 2 ) 法制環境

所謂法制環境是指直接或間接制約檔案法制的國家法制方針、法制原則、法制制度、法制體系及其法制秩序等一切法制方面的因素與條件。從國家法制整體來說, 檔案法制也是國家法制建設的一個重要組成部分, 但在國家法制這個大系統中, 構成我國法律體系的各個部門法律及其相關的地方法規等, 一個個要素于其自身而言, 也是一個個相對獨立的單個子系統, 這些子系統各自作為一個聯系影響的要素, 組成作用于檔案法制系統的外部因素總體時, 則又形成了一個相對的法制環境, 即檔案法制系統的國家法制環境。

國家法制這個多層的復雜的環境, 對處于其中的檔案法制來說, 其影響也是多方面的。首先是國家法制方針、法制原則、法制制度等, 直接決定制約著檔案法制的體系、原則、方向等。其次是構成國家法律體系的各部門法律中的有關內容也影響著檔案法制的具體效果。目前, 至少有十多部法律的部分相關內容與檔案法制有著密切的聯系, 不但在立法方面要受到憲法及其有關法制部門監督, 而且在執法過程中或執法范圍、或執法對象、或執法程序等都要與其他法律法規發生不同程度、不同方面的交叉聯系, 或積極協調、或條塊牽扯。如《檔案法》修改后, 行政處罰權力發生了變化, 其原因之一, 就是因為檔案法制工作還受到其他行政部門及其相關法規的制約, 加大檔案部門的行政處罰權力是克服這些制約因素負面影響的一次相應調整。再次是國家法制層遞化的建設管理形式, 對檔案法制也有著全面、深入的影響, 國家法制對地方法規體系從宏觀上列入管理范圍, 并對其建立與否, 完善與否進行監督管理, 就不會出現地方法規建設長期的大范圍的滯后現象。任何一部法律規范都是概括的, 千變萬化的具體事物不可能包羅無遺。我國幾十個部門法律的制定, 對憲法這個根本大法而言, 是其內容的一次部門化、具體化, 而部門法律則同樣需要地方法規因地制宜地進一步地方化、詳細化。近幾年來, 之所以出現檔案法制效果的地方性差別, 其原因之一就是因為地方檔案法規建立與完善的程度不同, 國家法制環境對地方法制工作影響的程度不同而已。

( 3 ) 教育環境

“ 加強法制重要的是要進行教育, 根本問題是教育人。” 加強教育是加強檔案法制建設的客觀要求。究其執法主體而言, 法制工作者不經過教育, 要把檔案法制搞好那是空話。不難想象, 一個法盲在法制工作中不是亂執法, 就是難執法, 無論何種行為和結果都與依法治檔大相徑庭。就其法制客體中的人來說, 能在良好的法制教育環境中受到啟迪感染, 知曉檔案法規, 明確法律責任與違法行為界限等, 就可以少犯法、不犯法, 甚至成為群眾監督中的一員。檔案法制的教育環境由提高檔案法制活動主客體素質有關的一切教育條件與因素構成。主要包括檔案法規教育、法制理論知識教育、檔案法制工作能力的培養教育和這些教育自身理論的研討教育等方面的教育條件與因素。這些教育中的機構組織、師資配備、書刊教材乃至于教育教學的理論方法、結構形式、體系構成等, 都是直接或間接影響教育質量的重要因素。科學地認識和揭示法制教育環境對檔案法制建設的影響和作用, 從而不斷改善環境條件, 不斷提高法制教育水平, 不斷提高人的素質, 檔案法制狀況也將不斷出現新的改觀。

( 4 ) 經濟環境

檔案法制的經濟環境, 是指影響檔案法制具體工作的各種經濟物質條件和組織要素等。任何一項活動如處于無序的組織狀態中,可以說這項活動的組織環境是不理想的。同樣, 法制工作沒有一個健全的組織機構, 在決策、部署、指揮等方面也都將受到嚴重影響。檔案法制工作除受到組織因素的影響外, 還要受到經濟物質基礎條件的影響。一部再好的法律, 沒有必要的經濟條件保證實施,就形成不了調整社會關系這個意義上的法制效果。即使是具體的法制工作, 一旦缺少必要的經濟物質條件, 不是陷入困境, 就是只能做點表面文章, 而需要一定經濟物質予以保障的一些法制宣傳教育、法制調查研究、違法案件查處等, 都會在“ 赤手空拳” 的“ 戲法” 表演中, 失去應有的效果。特別是遇到重大案件查處或可能出現的行政復議等情況時, 沒有一個務實的管理機構, 沒有一個對簿公堂的實力隊伍, 沒有必要的經濟物質條件, 其工作任務是不可能完成的。

( 5 ) 監督環境

法律監督是實現法制化的重要條件, 是維護法制統一與尊嚴的重要措施, 其環境好壞, 關系重大。如果監督機制不全, 監督范圍不廣, 監督措施不力等, 就難以形成一個良好的監督環境, 促進不了法律實施。檔案法制的監督環境就是指影響檔案法制實現的一切有關監督的條件因素。既有國家法律監督體系中的構成因素, 也有影響監督的社會民主意識和社會檔案法制意識等相關因素。近幾年來, 我國社會監督意識隨著民主法制建設的發展有了進一步提高,社會檔案法制意識也得到了一定程度上的強化。在國家監督和社會監督系統中各種監督主體也日益顯示出自己的監督力量, 特別是國家監督中, 各級人大這些權力機關和各級行政機關的監督檢查, 有力地促進了檔案法制建設。同時我們還看到, 在社會監督中, 黨對監督工作的參與、領導, 常常表現出先鋒模范作用。各級政協組織、社會輿論部門等也可以以不同形式, 從不同途徑參與監督, 為檔案法制建設發揮應有的作用。

2 檔案法制環境問題分析

不可否認, 我國檔案法制的外部環境十余年來有了明顯的改善, 政治體制的改革, 民主法制建設的加強, 教育培訓體系的完善以及經濟物質條件的不斷改觀等, 都越來越有利于檔案法制建設的發展。但是, 一些不利于檔案法制系統健康發展的環境因素也依然存在, 陳明友先生總結為以下幾個方面:

( 1 ) 法制環境中的困區

如前所述, 我國檔案法制建設如何, 除了取決于自身系統要素外, 在很大程度上還受著社會環境的影響。影響檔案法制的不利環境因素之一是社會法制意識淡薄。產生這種現象有歷史的、社會的根源, 有人治的“ 權大于法” 的根源, 法制意識淡薄由來已久,非一朝一夕可徹底改變。尤其是社會檔案法制意識不強, 使檔案法制的社會地位始終得不到應有的重視, 甚至在檔案部門也有為數不少的人認為《檔案法》是一部軟法, 強制力不強, 從而對檔案法制系統內部建設信心不足, 使檔案法制時常處于困窘狀態。從社會法制建設的管理方面說, 也存在著一些不利因素。一是對行業、地方立法的管理促進不力, 許多地方法規千呼萬喚出不來, 面對行業、地方檔案管理中的特殊問題和一部提綱挈領的《檔案法》, 總有“ 網目大, 魚體小” 的困惑, 一網難以打盡的疏漏之處得不到全面治理; 二是對行業、地方法規體系的管理協調不夠, 在這種環境中, 檔案法制也常常在條塊之間摩擦碰撞, 行業、地方立法各自為政, 執法也各自為“ 陣”, 法規標準差異的產生與維護, 使守法者感到左右為難, 也使條塊執法監督交替陷于“ 我有政策, 他有對策” 的困境中; 三是對執法程序的建設管理強調不多, 許多執法人員對執法程序的模糊, 甚至對有關法規內容的模糊, 在執法工作中作出的行政處罰決定, 常常因失去程序的法定性而失去法定效力, 因為“ 沒有法定依據或者不遵守法定程序的, 行政處罰無效” , 從而使執法工作陷入尷尬難堪的困境。

( 2 ) 教育環境中的盲區

法制的根本問題在教育人, 檔案法制也如此。十余年來, 我國教育環境有了很大改善, 為社會檔案意識的加強, 為國家檔案法制的發展, 為檔案專業人員及其執法隊伍的培養都發揮了積極的作用。但是, 由于教育環境, 特別是與檔案法制密切相關的教育環境條件不可能一時徹底完善, 教育環境還不是一個全面豐收的環境。

有些地方、有些領域缺乏檔案法制觀念的人依然存在, 甚至形成了一定范圍內的“ 盲點”、“盲區”, 包括有些干部在內。例如, 一些基層部門的領導對《檔案法》是聞所未聞, 甚至還說現在的法太多了, 記不清這法那法, 也不了解這法那法。正因為有這樣的法盲領導, 所以至今還有不少單位不能依法管理檔案, 尤其是鄉鎮基層部門, 對《檔案法》真正能知曉并執行的人并不是很多; 即使是一邊管理、研究, 一邊還在利用檔案資料的一些高層科技單位和有關市委宣傳、文化管理部門, 也似乎忘記了檔案的價值及其保管的法律規定, 否則不會將應歸檔保存的檔案材料奉送給別人, 或發文征集別人文件檔案材料等。從掌握檔案法制有關知識的程度看,也存在著不同程度的小法盲、大法盲或地地道道的全法盲。完全不了解法規內容, 甚至不知道國家還有一部《檔案法》的人, 可謂“ 全法盲”。對檔案法規內容的學習了解還處在啟蒙階段, 對法制基礎理論及其相關知識還未入其門的人可算是“ 大法盲”; 對檔案法規內容及其法制理論了解不深、不全, 在守法、執法方面還有許多無所適從的盲動行為, 這種人應算是“ 小法盲”。大小法盲的客觀存在, 說明教育環境對檔案法制工作的積極影響不僅在一定范圍內存在著弱點, 而且在一定層次中其作用力也存在著虛點, 不消除這些弱點、虛點, 檔案法制就難收到全面效果。

( 3 ) 工作環境中的空區

檔案法制工作在很多地方一直存在效率不高的問題, 產生問題的原因除了有系統內部的因素外, 還有一個環境因素, 就是對檔案法制工作環境建設的投入太少, 甚至在某些方面, 必要的環境條件還是空缺, 尤其突出的, 是法制工作的組織機構和經濟物質基礎條件等。很多地方至今還沒有設立檔案法制工作的專職機構, 除了省地以上檔案行政部門普遍設有專職的法制機構外, 縣區檔案行政部門建立法制專門機構的極少。多數地方沒有穩定健全的組織及工作人員來全面履行法制職責。有的雖有兼職機構與兼職人員, 但也沒有文件具體明確其法制工作職責, 使兼職者難執其職。當前, 有的地方還撤銷了作為執法主體的縣區級檔案館, 有的即使保留了, 也沒有行政人員編制, 內設法制工作的專職機構及人員編制的落實就更成問題, 皮之不存, 毛將焉附。法制工作中的組織建設越往基層, 越是虛化、空乏。具體的法制工作還缺少十分必要的經濟物質條件, 盡管各地政府部門近幾年加大了對檔案事業的投入, 但真正能夠滿足檔案行政執法工作需要的不多。很多地方連必需的經費都沒有, 甚至連一個執法員的培訓學習費用都難以拿出來, 常用的辦公費、辦案費、宣傳媒體創辦費、宣傳物資購置費等都成問題, 在這樣缺乏經濟基礎條件的環境中從事法制工作, 要想名副其實取得扎實的效果, 那是一句空話。廣泛的法制宣傳、大范圍的普法活動、長期的法制調查研究, 以及經常可能有的違法案件查處等, 都需要一定的物質條件保障, 缺少這些條件, 只能說些做些虛化的形式工作, 效果也必然是虛化、空乏的。

( 4 ) 監督環境中的閉區

應該說, 我國法律監督體系是一個大范圍、開區間的監督體系, 構建此體系的國家監督和社會監督這兩大系統也是多層面、寬范圍、全功能的監督系統。就國家監督而言, 既有權力機關的監督, 也有行政機關的監督, 還有司法機關的監督; 就社會監督來說, 不僅方式靈活, 而且監督主體更為廣泛, 主要有黨的監督、社會組織監督、社會輿論監督和人民群眾監督等。但由于我國封建社會幾千年的人治思想影響和新中國成立后社會主義民主建設一度緩慢, 盡管改革開放后, 民主法制建設日益加強, 但社會法制監督意識不強, 監督活動不廣, 社會組織和人民群眾監督的積極性沒有充分發揮的現象也不同程度存在, 無論是監督主體, 還是監督客體,無論是監督的形式與內容, 還是監督的效果與影響, 都處在一個范圍不廣的閉區間。檔案法制監督受其環境閉區影響, 也產生出對應的閉區現象。從監督主體活動看, 國家監督主體活動多, 社會監督主體活動少; 權力機關、行政機關、黨的機關監督多, 司法機關和其他社會監督少。從監督的客體而言, 監督檢查的對象常常固定在一定層次一定范圍內的部門單位, 而對其范圍外的單位和檔案行政管理部門自身的監督則很少。從監督的形式與內容看, 監督主體聽取匯報多, 深入其內查看少; 對檔案工作面上的情況監督多, 對檔案管理深層的質量監督少; 對存在問題議論多, 對解決辦法、措施定得少。加之目前由于種種原因, 有些法制活動沒有開展起來, 許多監督失去了應有的內容, 如地方法規沒有完全建立, 違法案件在訴訟方面也處于冷淡狀態等, 使與之對應的權力機關和審判機關的監督微乎其微; 廣大人民群眾也由于缺乏應有的檔案及其法規知識, 且民主監督意識程度不高, 對檔案法制監督總是淡然處之; 社會輿論進入檔案天地的活動面很小, 對其法制認識和評價的深度與廣度也極為有限, 大量的黨政報刊長期難以見到有關檔案的監督輿論。這種監督的閉區現象, 使檔案部門很多方面被忽視, 很多時候受輕視, 很多問題始終難以得到妥善解決。

3 改善檔案法制環境的對策

針對上述環境問題, 陳明友先生提出應從以下幾個方面采取對策, 從而不斷解決環境“ 困區”、“ 盲區”、“ 空區”、“ 閉區” 現象對檔案法制工作的影響。

( 1 ) 立法解困

所謂立法解困, 就是要針對社會法制環境對檔案法制工作影響不利的原因, 采取措施辦法, 消除不利因素的困擾。目前社會法制意識不強的現象嚴重影響著社會檔案法制意識的提高, 針對這種現象, 我們要從三個方面擬定辦法, 加大宣傳, 強化正面意識。一是從意識的恒常性看, 過去那種人治社會意識對社會法制意識的形成仍有一定障礙, 對此, 我們要采取以“ 法” 治“ 人” 的措施, 加大民主法制宣傳, 清除人治殘余意識。二是從認識的層遞性看, 提高社會檔案法制意識, 必須提高社會檔案意識, 沒有檔案意識, 檔案法制意識無以形成, 檔案意識是先意識, 檔案法制意識是其發展的后意識。從意識發展流程角度講, 無先哪有后, 所以要加大檔案宣傳, 強化意識基礎。三是從意識形成的客觀條件講, 提高社會檔案法制意識, 必須在社會法制環境中, 加大檔案法制宣傳的分量。

無鹽水必淡, 不加大檔案法制的內容含量, 社會法制環境中的檔案法制氛圍就難以形成, 人們也難以產生強烈的檔案法制意識。如何宣傳, 也有一個組織方法問題, 有關部門要進行總體策劃, 強化管理, 不論是運用內部宣傳媒體, 還是打入社會宣傳陣地, 每個時期, 每個階段都要有一個宣傳計劃, 形成一個宣傳中心, 突出幾個宣傳主題。上級和下級, 國家和地方都要圍繞中心主題開展豐富多彩、扎扎實實的宣傳活動。鼓角相鳴, 才能產生震撼效應, 才能打開群眾目, 才能引起集中注意, 形成長時記憶, 產生強烈意識。

增加檔案法制宣傳內容含量, 就是要全面宣傳國家檔案立法、執法與監督的原則、方針及其具體的法律責任, 同時還要全面詳細地宣傳地方法規內容。目前, 有些地方法規尚未建立完善, 有關宣傳就成了無米之炊, 顯然對全面提高檔案法制意識是極為不利的, 應盡快建立一個全面的完善的即上下貫通、縱橫有序的法規網絡, 形成不同層次的內容與宣傳, 從而層層強化, 全面提高檔案法制意識。

( 2 ) 優教治盲

檔案法制要消除盲點、盲區的干擾, 就要優化教育環境。一是優化教育內容結構, 拓寬教育取值范圍。當前, 在一些社會教育、學校教育中, 法制內容的含量還十分有限, 在社會普法教育中與其相關的專業知識和思想道德基本規范的內容也存在著明顯的比例不足。一個人的違法行為, 常常由于他是一個專業知識盲或思想道德盲所致, 知道檔案有著永久保存價值的人, 絕不會長期將重要案卷束之高閣, 以致造成丟損的違法現象; 思想道德境界高的人, 無論是利用者, 還是為其利用的服務者, 都很難出現涂改、偽造、損毀檔案的違法行為。優化教育內容結構, 既要全面普及法規知識, 又要全面普及專業常識, 還要全面加強思想道德教育, 使教育環境成為一個全方位、多功能的防患區、治盲區。

二是優化教育形式結構, 加大教育取值力度。教育形式的選擇, 是影響其取值力度的重要一環。單一的教育形式, 其取值力度小, 往往是微弱的, 甚或與事無濟。由于人們各自需求、文化素質等條件的差異, 決定他們客觀上在某一種形式下受教育的注意力、興趣感有大有小, 參與意識有強有弱, 完成施教任務也有難有易。

優化教育形式, 就是要針對不同對象、內容, 做到形式多樣化、層次化, 易于授教。有時要嚴謹規范, 有時要生動感人, 既要有高雅理論性強的教育, 又要有群化娛人的活動, 只有優化了的形式結構, 才能從各個層面施力, 以各種方式著力, 才會使教育環境有廣泛的育人效果。

三是優化教育系統要素, 提高教育取值效率。從總體上講, 教育內容和形式都是教育系統的重要因素, 但從教育系統的整體而言, 除了教育內容與形式以外, 諸如教育機構、師資力量、設備場地、書刊教材以及教育對象等各種教育工具、媒體、條件都是教育系統的組成要素。目前這些要素, 有的十分缺乏, 有的十分弱化,這樣, 勢必影響教育系統的整體功效, 尤其是要以大比例的投入解決機構、師資、教材等問題, 在這些方面長期存在十分突出的越俎代庖現象。如教育職能部門由行政部門代理, 師資力量由行政領導代為, 教材千篇一律, 沒有層次化, 常以執法專業人員的學習教材代替普法教材, 或以社會普法教材代替專業普法教材, 尤其是寓教于樂, 廣為群眾接受的檔案法制讀物難以見到。優化教育系統要素就要從這些方面著手, 否則, 提高教育整體功效將是一句空話。

( 3 ) 以實填空

所謂以實填空, 就是要對法制工作環境中一些重要的必要的條件進行創造, 進行完善, 使其從無到有, 由虛變實, 從而消除因條件空乏而困住檔案法制工作的問題。以實填空, 一是黨政主管部門對檔案法制工作的領導要實, 要全面了解、重視檔案法制工作中存在的問題, 特別是有關人、財、物等問題, 做到有什么問題, 研究、解決什么問題, 缺什么條件, 補什么條件; 二是組織、編制、財政等有關部門對檔案法制工作的支持要實, 要把檔案法制工作的機構、人員、經費等編制問題列入議事日程, 盡可能優先解決, 不能對這些問題置之不理, 更不能以種種借口阻攔問題解決; 三是檔案部門自身向內使勁要實, 要在現有條件下, 最大限度克服困難,挖掘潛力, 盡力改變檔案法制工作中條件低劣現象, 盡量相對地在組織力量上實行強配, 在物質條件上做到優配, 在必要經費上力爭先配。要認識法制工作的難處, 要懂得法制工作搞好了, 檔案事業發展才有保障。

( 4 ) 由閉拓開

解決監督環境中的閉區現象, 關鍵是要由閉拓開, 即從閉區間的監督環境中拓展開來, 盡力擴展監督范圍, 使檔案法制的監督環境真正成為多層面、寬范圍、開區間的監督環境, 從而收到法制監督的好效果。

由閉拓開, 從監督主體方面說, 應由內層向外層擴大。我國法律監督體系由國家監督和社會監督兩大系統構成, 其中, 國家監督為內層監督, 是法律監督的核心層, 而社會監督為法律監督的外層監督。國家監督中的權力機關、行政機關、司法機關這三大監督主體的制約性大, 有著強制性的法定監督效果, 如果失去了其中任何一方, 都會對檔案法制工作帶來十分重大的影響。檔案法制監督不僅要同核心監督機關緊密聯系, 加強配合, 全面發揮應有的作用,而且要廣泛依靠黨的監督領導, 發揮社會組織、社會輿論、人民群眾的監督力量, 社會監督是國家監督的補充, 尤其是黨的監督, 是國家監督外層的一種強化力量, 我們要使監督主體不斷擴大, 就要從國家監督這個中心大力向社會監督的周邊發展, 只有既充分發揮監督內層的核心力量, 又廣泛利用監督外層的社會力量, 才能使監督環境具有強勁力度, 產生強效監督。

由閉拓開, 從監督客體來說, 應由上層向下層延伸。過去檔案法制監督的客體常常局限于一定層次以上的國家機關、社會組織和企事業單位, 而對確定層次以下的單位常常視而不見、監而不察或督而不力, 只有使監督客體從上層延伸到基層, 擴大到國家機關、社會組織和人民群眾檔案活動的全體, 打破圈圈范圍, 才能形成層層監督, 全局監督。

由閉拓開, 從監督內容來說, 應由表層向里層深化。以前檔案法制監督的內容, 常常停留在檔案工作面上的情況, 而對深層次的工作監督很少, 如對地方法規內容的監督, 對檔案工作發展計劃的監督, 對檔案情況綜合分析監督以及開發利用監督等都極為少見。

監督內容由表及里進行深化, 就要對檔案工作活動的全程合法性進行方方面面的監督, 既要有守法監督, 也要有執法監督, 還要有立法監督。監督內容全、層次深, 是其監督環境必備的系統性和科學性。只有這樣, 全體監督, 全局監督, 全程監督才能真正形成一個開區間的監督環境, 全面有力地促進檔案法制工作向前發展。