市場經(jīng)濟條件下的檔案法制建設(shè)

如何結(jié)合市場經(jīng)濟特點加強檔案法制建設(shè), 使檔案事業(yè)更好地為市場經(jīng)濟服務(wù), 是值得認真研究的重要課題。

( 1 ) 在檔案立法與執(zhí)法中應(yīng)注意吸取市場經(jīng)濟法制原理中的合理部分

在市場經(jīng)濟法律中, 普遍遵循的原則是效益原則、公平原則、安全原則, 這些原則對于檔案立法和執(zhí)法也是適用的。

所謂效益原則, 即指應(yīng)保障活動當事人可以獲得績效和盈利,同時也規(guī)定了整個市場經(jīng)營活動的簡便有效。檔案立法中借鑒這一原則, 可以規(guī)定各項檔案工作活動應(yīng)達到何種目標, 可以獲得什么績效; 各類檔案機構(gòu)應(yīng)對社會作出什么貢獻, 產(chǎn)生哪些社會效益和經(jīng)濟效益。總之, 通過檔案法律條款, 可以看出檔案工作目標和檔案事業(yè)對社會所作的貢獻。這與計劃經(jīng)濟時代僅將檔案工作當做公益活動, 完全不管其是否有效益, 將檔案整過來整過去, 產(chǎn)生大量重復(fù)浪費和無效勞動, 甚至使檔案受到損毀或丟失, 也不會受到法律的制裁完全不同。

所謂公平原則是指法律在市場活動中保護當事人彼此地位平等、公平交易。檔案執(zhí)法中借鑒這一原則, 就是堅持檔案法律面前人人平等, 不因某些權(quán)勢特殊而拒不執(zhí)行《檔案法》。

所謂安全原則, 是指國家必須嚴格管理與監(jiān)督市場經(jīng)濟活動,以確保社會和國家的自身利益。這一原則的借鑒價值, 在于通過檔案立法, 制定檔案信息安全保護條款, 維護國家檔案的完整與安全, 保障各類機構(gòu)及公民在檔案方面的合法權(quán)益。

( 2 ) 檔案法制建設(shè)應(yīng)正確處理市場經(jīng)濟條件下各類檔案的歸屬與流向

在計劃經(jīng)濟條件下, 各檔案機構(gòu)人員“ 干多干少一個樣, 干好干壞一個樣, 干與不干一個樣”。提供利用檔案基本上是無償?shù)?/span>, 檔案工作中的知識產(chǎn)權(quán)問題不突出, 各類檔案按行政區(qū)域簡單歸類, 其歸屬與流向都不存在多大矛盾。而在市場經(jīng)濟條件下, 技術(shù)成果可以成為商品, 市場經(jīng)濟的競爭性要求檔案機構(gòu)和人員也應(yīng)按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事。雖然檔案界不像生產(chǎn)企業(yè)等營利性部門那樣存在激烈的競爭活動, 但檔案機構(gòu)必須樹立起競爭意識, 因為檔案工作中存在著知識產(chǎn)權(quán)問題, 檔案信息可以成為商品, 這些就意味著經(jīng)濟效益、社會效益和權(quán)益保護。同時, 在市場經(jīng)濟條件下, 檔案機構(gòu)應(yīng)以成績求地位, 以服務(wù)求發(fā)展, 坐等上門、閉館自守的生存方式和服務(wù)態(tài)度與現(xiàn)實社會是不相適應(yīng)的, 是不可能發(fā)展的。所以在檔案特別是科技檔案、城建檔案、商業(yè)秘密檔案等進館問題上就存在歸屬與流向的問題, 存在搶檔案資源的問題。例如, 綜合性檔案館往往會不遺余力收集各種門類、各種載體的檔案, 以使其門類齊全, 專業(yè)檔案館的檔案卻因此殘缺不全; 作為科技、城建、商業(yè)、企業(yè)等專業(yè)或部門檔案機構(gòu)來說, 為了保持專業(yè)或部門特色,不愿將專業(yè)檔案移交給綜合性檔案館; 不少中小型企業(yè)、專業(yè)部門檔案館為了查檔便利, 不愿將檔案交給上一級專業(yè)檔案館; 在企業(yè)破產(chǎn)、兼并、轉(zhuǎn)讓等活動中, 許多檔案的歸屬與流向不明確, 致使許多重要檔案成為私有或丟失, 這都與檔案法規(guī)沒有明確規(guī)定或執(zhí)法不嚴密切相關(guān)。因此, 加強檔案法制建設(shè), 更必須在立法中明確各類檔案的歸屬與流向, 明確各檔案機構(gòu)接受檔案的側(cè)重點。還可以制定相應(yīng)的協(xié)調(diào)條款, 使專業(yè)特色檔案一式幾份, 分別保存于不同檔案機構(gòu)。

( 3 ) 借鑒國外發(fā)達國家檔案立法經(jīng)驗并促使我國檔案法制同國際接軌

世界各國非常重視檔案立法, 集中表現(xiàn)在檔案的安全保管、開放利用、檔案工作管理原則、檔案機構(gòu)職責(zé)、檔案縮微的法律效用等方面。最近十多年來, 一些國家和一些國際組織主要集中在對電子文件、電子檔案、計算機記錄等方面進行立法, 已經(jīng)取得了一定的成果。如1985 年聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會制定了《計算機記錄的法律價值》, 對電子文件進行法律規(guī)定; 1993 年美國聯(lián)邦法院制定的法律中, 提出了政府必須保存重要的計算機文件, 隨意毀掉電子文件是違法行為等規(guī)定, 美國聯(lián)邦區(qū)級法院認可電子郵件的法律效力, 認為打印郵來的電子郵件具有證據(jù)價值, 采用“ 雙套制”的方案保存電子檔案; 聯(lián)合國教科文組織和國際檔案理事會制定的《文件與檔案管理規(guī)則》( Records and Archives Management Program,即RAMP) 中也制定了公民利用檔案的自由權(quán)、政府檔案與文件的保密等法規(guī)。還有一些發(fā)達國家對新型檔案的管理與利用進行了立法。

我國目前對此類檔案立法尚處于研究階段, 正式立法很少, 與各種檔案機構(gòu)大量出現(xiàn)的新的實際問題存在很大的矛盾, 實際工作中無法可依的現(xiàn)象仍然存在。我們一方面應(yīng)積極研究和制定電子文件、電子檔案方面的法律, 同時應(yīng)了解電子文件、電子檔案等有關(guān)國際法則, 與其達成共識, 與國際檔案法規(guī)慣例接軌, 力爭使各類新型檔案得到安全保管和合理利用。

( 4 ) 抓緊重要檔案法規(guī)的制定, 形成有中國特色的現(xiàn)代檔案法規(guī)體系

我國的檔案法規(guī)體系已經(jīng)初步建立起來, 特別是近幾年在地方檔案法規(guī)建設(shè)上已經(jīng)取得了較大成績, 自1995 年至1999 年, 已有22 個省級和4 個計劃單列市或副省級市通過了地方性檔案法規(guī)。以前制定的檔案法規(guī)中有些內(nèi)容顯得陳舊過時, 有些與市場經(jīng)濟聯(lián)系不緊, 有些過于原則抽象, 操作性不強。因此, 在檔案立法中,應(yīng)特別注意結(jié)合中國特色的檔案事業(yè)現(xiàn)實與發(fā)展趨勢。

第一, 應(yīng)加強對國家和社會有重要價值的非國有檔案的立法,包括外資企業(yè)、私有企業(yè)、集體所有和個人所有檔案。我國社會主義市場經(jīng)濟條件下, 檔案的所有權(quán)、檔案資產(chǎn)、私人檔案管理與利用等方面, 既與計劃經(jīng)濟條件下不同, 又與國外不同。因為我國社會主義市場經(jīng)濟是多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的多元化格局, 所以檔案所有制結(jié)構(gòu)也發(fā)生了相應(yīng)的變化, 變得比計劃經(jīng)濟時代更為復(fù)雜, 既有國家所有的檔案, 又有集體所有、個人所有的檔案, 管理好各種所有制下形成的檔案, 是在市場經(jīng)濟形勢下出現(xiàn)的有待解決的新情況、新問題, 必須通過檔案立法加以解決。與國外不同, 國外的私人檔案占很大成分, 而我國以國有檔案為主。這些都要求我國檔案立法必須結(jié)合我國現(xiàn)階段的特色制定。在過去的檔案立法中, 對國有檔案規(guī)定得較詳細, 但對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動時的檔案處置以及外資企業(yè)、個體私營企業(yè)、集體企業(yè)的檔案、檔案資產(chǎn)等問題的規(guī)定不夠詳細, 《中華人民共和國檔案法》第3 章第10 條作了規(guī)定, 但沒有相關(guān)配套的檔案法規(guī), 范圍不夠具體明確, 有些是空白, 應(yīng)根據(jù)非國有檔案的特點, 從其對國家和社會的作用方面加強立法, 并引導(dǎo)所有者自覺管理好這類檔案。

第二, 加強專業(yè)及部門檔案的立法。專業(yè)及部門檔案的立法相對于一般檔案和地方檔案來說, 顯得較薄弱。由于專業(yè)及部門檔案的特殊性, 必須針對專業(yè)、部門工作特點制定配套的檔案法規(guī)。城建、科技等類檔案做得較好, 例如, 城建部門配合《中華人民共和國建筑法》的頒布實施, 制定了《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》, 這對于確保建設(shè)工程質(zhì)量, 加強建設(shè)工程項目檔案管理都具有十分重要的作用。但是其他專業(yè)部門檔案法規(guī)多是空白或不完善, 還須加強制定。

第三, 檔案立法中應(yīng)強調(diào)檔案行政管理機構(gòu)的宏觀管理作用,削弱微觀管理內(nèi)容。因為, 在市場經(jīng)濟條件下, 黨政部門都要精簡機構(gòu)與人員, 對企業(yè)不能統(tǒng)得過死, 應(yīng)抓宏觀控制, 放手讓企業(yè)搞活。作為檔案行政部門來講, 也應(yīng)注意由以微觀業(yè)務(wù)管理轉(zhuǎn)向以宏觀依法監(jiān)督為主, 減少行政管理層次。

第四, 針對我國檔案機構(gòu)數(shù)量大、設(shè)備落后、人員素質(zhì)較低的現(xiàn)狀, 在檔案立法上應(yīng)增加提高檔案工作人員素質(zhì)的條款, 提出具體的要求。

第五, 由于檔案部門整體管理與開發(fā)利用檔案信息的水平相對落后, 應(yīng)加大檔案管理與信息開放利用以及涉及到檔案信息公開的法律規(guī)定, 應(yīng)改變計劃經(jīng)濟時代形成的封鎖信息和妨礙信息傳播的許多觀念與做法, 《檔案法》除了規(guī)定檔案保密條款之外, 還應(yīng)制定檔案信息公開、解密等條款。

第六, 適應(yīng)現(xiàn)代新技術(shù)環(huán)境與知識經(jīng)濟發(fā)展的需要, 對現(xiàn)代技術(shù)型、知識型、電子式等新型檔案應(yīng)制定新的法規(guī)。電子檔案的發(fā)展已成為時代發(fā)展的潮流, 檔案立法必須適應(yīng)這一變化。目前, 我國對電子檔案的立法嚴重落后于電子檔案發(fā)展的客觀需求。因此,必須加緊對電子檔案的法律地位、電子檔案的管理及利用等方面進行立法。

第七, 隨著檔案所有制形式的多元化, 以及公民向國家檔案機構(gòu)捐贈、寄存檔案數(shù)量的增多, 檔案工作與知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)系更為密切。因此, 檔案立法中還應(yīng)加強檔案工作中知識產(chǎn)權(quán)保護方面的內(nèi)容, 注意與知識產(chǎn)權(quán)法的銜接。

第八, 應(yīng)對入世要求, 加強檔案法制建設(shè)。我國加入WTO,這對我國檔案事業(yè)的發(fā)展既是機遇, 也是挑戰(zhàn)。檔案法制建設(shè)如何應(yīng)對入世, 是各級檔案行政管理部門亟待解決的問題。諸如如何根據(jù)WTO 規(guī)定, 增強檔案事業(yè)管理政策的透明度。WTO 要求各成員國所有與貿(mào)易有關(guān)的或影響貿(mào)易的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策措施都必須公開, 檔案部門如何按照WTO 的市場準入制度, 制定與之相適應(yīng)的檔案法律、法規(guī)、規(guī)章和政策措施等問題, 都是檔案法制建設(shè)的重要內(nèi)容。

總之, 應(yīng)結(jié)合中國特色、中國現(xiàn)實及今后發(fā)展趨勢, 完善檔案法規(guī)體系。

( 5 ) 加強檔案執(zhí)法力度

由于我國檔案部門歷來偏重政治性、機要性, 許多工作是通過行政命令手段完成的, 檔案行政執(zhí)法機制不健全, 對依法管理檔案事業(yè)比較陌生, 致使檔案的丟失、損毀、不按時移交等問題時有發(fā)生; 檔案事業(yè)發(fā)展不平衡, 有些地區(qū)或?qū)I(yè)部門的檔案事業(yè)建設(shè)沒有納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃; 檔案基礎(chǔ)設(shè)施落后, 管理水平較低, 檔案開放與利用方面的法規(guī)未能切實按《檔案法》要求執(zhí)行;過度保密和隨意公開兩種傾向同時存在, 影響了檔案的安全保管與合理利用; 加之不少執(zhí)法人員素質(zhì)差、水平低、不依法辦事, 許多檔案法規(guī)至今仍為一紙空文。

因此, 加強檔案法制建設(shè)僅有完善的檔案法規(guī)體系是遠遠不夠的, 還必須加大執(zhí)法力度, 采取有力措施, 從加強檔案法規(guī)研究、加強執(zhí)法監(jiān)督機制、提高執(zhí)法人員素質(zhì)等全方位著手, 認真貫徹實施各項檔案法規(guī), 使檔案工作領(lǐng)域真正形成有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的局面。