涉及檔案法規的行政法

行政法是一切有關國家行政管理法規的總稱, 是調整因國家行政機關行使行政職權時而發生的各種行政關系的法律規范的總和。行政法具有保障我國行政管理有效實施, 保護公民、組織的合法權益的作用, 其主要規范的是國家行政機關事務, 保證各類行政工作的順利開展。《檔案法》屬于行政法。此外, 行政法還包括《中華人民共和國國家安全法》、《中華人民共和國文物保護法》、《中華人民共和國保守國家秘密法》、《中華人民共和國海關法》等。此類法律與同屬行政法范疇的檔案法規之間多是相互補充與完善的關系。

1 檔案法規與國家安全法

( 1 ) 國家安全法的概念與特征

國家安全法是為了維護國家安全, 保衛中華人民共和國人民民主專政的政權和社會主義制度, 保障改革開放和社會主義現代化建設的順利進行, 制定和實行的行政法律。國家安全法規定了國家安全機關在國家安全工作中的職權、公民和組織維護國家安全的義務和權利等方面的內容。

國家安全法的內容具有職權性和強制性的特征。國家安全機關是法律規定的國家安全工作的主管機關, 安全機關和公安機關按照職權劃分, 各司其職, 密切配合, 在工作中依法行使偵查、拘留、預審和執行逮捕以及法律規定的其他職權, 維護國家安全。在執法過程中, 可以采取訓誡、罰款、扣繳、拘押等行政強制執行手段,通過行政機關或人民法院來強制或迫使相對人履行義務。

( 2 ) 檔案法規與國家安全法的關系

檔案是在政治、軍事、經濟、文化等方面對國家和社會有保存價值的文獻, 其中必然會涉及國家的安全。就國家安全問題, 《檔案法》中也對此類檔案的管理作出了相應規定, 如“ 禁止出賣屬于國家所有的檔案” , “ 集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案, 檔案所有者應當妥善保管。對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的, 國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施” 。在檔案的公布上,“ 涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限, 可以多于30 年,具體期限由國家檔案行政管理部門制訂, 報國務院批準施行” 。這些條文都體現了《檔案法》中維護國家安全的原則, 但相對而言, 缺少強制性的行政執法手段。而國家安全法則更加詳細地規定了維護國家安全的多項法律責任, 尤其是以法律形式認可了安全機關、公安機關的強制性職權, 明確了若干法律強制手段, 這些規定對保護國家檔案安全起到了積極的作用, 也對檔案法規中的檔案保護方面的規定是有益的補充。

關于法律義務和責任, 國家安全法規定:“ 任何組織和個人進行危害中華人民共和國國家安全的行為都必須受到法律追究”, 包括“ 竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密的”、“ 策動、勾引、收買國家工作人員叛變的”、“ 進行危害國家安全的其他破壞活動的” 行為。該法第20 條、第21 條還規定, “ 任何個人和組織都不得非法持有屬于國家秘密的文件、資料和其他物品”、“ 任何個人和組織都不得非法持有、使用竊聽、竊照等專用間諜器材”。這些法律條款對保護檔案和檔案工作安全起到了良好的法律借鑒作用。

關于執法措施, 國家安全法第28 條規定: “ 故意或者過失泄露有關國家安全工作的國家秘密的, 由國家安全機關處15 日以下拘留??” 第29 條規定: “ 對非法持有屬于國家秘密的文件、資料和其他物品的, 以及非法持有、使用專用間諜器材的, 國家安全機關可以依法對其人身、物品、住處和其他有關的地方進行搜查;對其非法持有的屬于國家秘密的文件、資料和其他物品, 以及非法持有、使用的專用間諜器材予以沒收。”這些強制措施為檔案工作中涉及的國家安全問題提供了強有力的法律支持。以上的強制性法律條款與檔案法的規定相互參照, 將會大大加強檔案法規的執法力度和法律效力。

2 檔案法規與文物保護法

( 1 ) 文物保護法的概念與特征

文物保護法是為了加強對具有歷史、藝術、科學價值或紀念、教育、史料意義等文物的保護, 繼承中華民族優秀的歷史文化遺產, 促進科學研究工作, 進行愛國主義和革命傳統教育, 建設社會主義精神文明和物質文明, 貫徹保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理的方針, 制定和實行的行政法律。文物保護法規定了文物的認定、文物的挖掘、文物館藏、文物進出境等方面的內容。文物保護法的保護對象具有歷史性、學術性的特征。文物保護法所保護的對象是古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁畫, 與重大歷史事件、革命運動或者著名人物有關的以及具有重要紀念意義、教育意義或者史料價值的近代、現代重要史跡、實物、代表性建筑, 歷史上各時代珍貴的藝術品、工藝美術品, 歷史上各時代重要的文獻資料以及具有歷史、藝術、科學價值的手稿和圖書資料等, 反映歷史上各時代、各民族社會制度、社會生產、社會生活的代表性實物。這些不僅是寶貴的歷史遺產, 而且具有高度的學術價值。

( 2 ) 檔案法規與文物保護法的關系

在現實的檔案工作中, 我們經常遇到珍貴的歷史檔案、名人檔案, 這些文獻材料既具有檔案的屬性, 又同時具有文物的價值。在確定檔案或文物的歸屬問題上, 經常出現不同的爭論, 于是存在著檔案部門管理著具有檔案屬性的文物, 文物部門也保存著具有文物價值的檔案。對此, 文物保護法和《檔案法》兩項法律之間通過辯證統一的參照關系, 確定了相互重疊的檔案和文物的管理模式,從法律的高度解決了這一問題。

關于具有文物價值的檔案, 文物保護法第2 條規定, “ 歷史上各時代珍貴的藝術品、工藝美術品; 重要的革命文獻資料以及具有歷史、藝術、科學價值的手稿和古舊圖書資料等”, 屬于國家保護的文物。按照以上條款, 檔案管理部門所保管的歷史檔案中有很多屬于文物范疇, 也要遵循文物保護法的規定進行依法管理, 承擔法律義務和責任。因此, 在檔案工作中, 文物保護法應成為檔案部門遵照執行的法律。

關于具有檔案屬性的文物, 《檔案法》第12 條規定: “ 博物館、圖書館、紀念館等單位保存的文物、圖書資料同時是檔案的,可以按照法律和行政法規的規定, 由上述單位自行管理。檔案館與上述單位應當在檔案的利用方面互相協作。”此條款對文物部門保存的檔案從法律上給予了認可, 同時要求文物部門在管理過程中也要按照《檔案法》的相關規定, 明確保管權限, 進行合理的開發利用, 承擔相應的法律責任和義務。在具體工作中, 兩項法律通過相互參照, 借鑒互補, 才能健全各自的法律體系, 共同保護好國家的文化遺產。

3 檔案法規與保守國家秘密法

( 1 ) 保守國家秘密法的概念與特征

保守國家秘密法是為保守國家秘密, 維護國家的安全和利益,保障改革開放和社會主義建設事業的順利進行, 制定和頒布的行政法律。

保守國家秘密法具有保密性和限制性特征。對涉及國家安全的政務、軍事、外交、經濟、科技等方面的重大事項, 都屬于保守國家秘密法的保護范圍, 任何人不得對外泄露相關內容。鑒于國家秘密是關系國家的安全和利益的, 在知照時間、范圍上要嚴格控制,在一定時間內只限一定范圍的人員知悉。

( 2 ) 檔案法規與保守國家秘密法的關系

檔案中包含著一些涉及國家秘密的文件資料、科技成果、經濟數據等, 所以在檔案工作中, 要對檔案保密工作給予充分的重視。就此問題, 《檔案法》已作出了相應規定, 如《檔案法》第14 條、第15 條規定: “ 保密檔案的管理和利用, 密級的變更和解密, 必須按照國家有關保密的法律和行政法規的規定辦理。”“ 鑒定檔案保存價值的原則、保管期限的標準以及銷毀檔案的程序和辦法, 由國家檔案行政管理部門制定。禁止擅自銷毀檔案。” 這些規定一方面體現出檔案保密工作的重要性, 另一方面明確了檔案工作要嚴格執行國家保密法律規定。檔案法實施辦法進一步指出: “ 保密檔案密級的變更和解密, 依照《中華人民共和國保守國家秘密法》及其實施辦法的規定辦理” 。這就以法律條文的形式要求檔案保密工作要切實按照保守國家秘密法的規定執行, 認定了保守國家秘密法對檔案法規的參照和完善作用。

關于檔案保密的范圍, 參照保守國家秘密法第8 條規定, 包括“ ( 一) 國家事務的重大決策中的秘密事項; ( 二) 國防建設和武裝力量活動中的秘密事項; ( 三) 外交和外事活動中的秘密事項以及對外承擔保密義務的事項; ( 四) 國民經濟和社會發展中的秘密事項; ( 五) 科學技術中的秘密事項; ( 六) 維護國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項; ( 七) 其他經國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項”。以上活動中形成的檔案都屬于保密的范圍。

關于保密檔案的密級, 分為“ 絕密”、“ 機密”、“ 秘密” 三級。對于檔案內容本身涉及國家秘密的, 其密級的具體范圍參照保守國家秘密法第10 條規定, “ 由國家保密工作部門分別會同外交、公安、國家安全和其他中央有關機關規定”, 其中, 軍事檔案中“ 國防方面的國家秘密及其密級的具體范圍, 由中央軍事委員會規定”。對于檔案部門在開展工作過程中產生的國家秘密事項的, 參照保守國家秘密法第11 條規定, “ 應當按照國家秘密及其密級具體范圍的規定確定密級”。

關于檔案保密制度, 同樣應當遵守保守國家秘密法的規定,“ 屬于國家秘密的文件、資料和其他物品的制作、收發、傳遞、使用、復制、摘抄、保存和銷毀, 由國家保密工作部門制定保密辦法。采用電子信息等技術存取、處理、傳遞國家秘密的辦法, 由國家保密工作部門會同中央有關機關規定。” 同時依據法律規定采取保密措施。

通過參照保守國家秘密法的各項規定, 應用于檔案工作實際,不僅有利于實現檔案保密工作的法制化建設, 也會完善和促進整個檔案法規體系的建設。

4 檔案法規與海關法

( 1 ) 海關法的概念與特征

海關法是為了維護國家的主權和利益, 加強國家的進出關境監督管理, 促進對外經濟貿易和科技文化交往, 保障社會主義現代化建設, 制定和頒布的行政法律。海關法主要規定了進出境工具、貨物、物品、海關關稅等方面的內容。

海關法具有獨立性、涉外性的特征。海關是國家在對外開放的口岸和海關監管業務集中的地點設立的進出口關境的監督管理機關, 其職能設定與隸屬關系具有相對獨立性, 不受行政區劃的限制, 直接向海關總署負責。海關依照行政職能和法律規定, 從事監管進出境的運輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品, 征收關稅和其他稅、費, 查緝走私等涉外活動。

( 2 ) 檔案法規與海關法的關系

檔案作為國家的重要財富, 對豐富民族文化, 促進經濟建設,維護國家主權和民族利益, 具有重要的意義。在涉外活動中, 檔案部門更要引起重視, 確保國家檔案不被出賣、遭受損害或流失。《檔案法》第17 條規定: “ 禁止出賣屬于國家所有的檔案。” 第24條規定: “ 倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的”, 要依法追究其行政或刑事責任。同時, 檔案保護工作又是全社會的責任, 在涉外活動中, 尤其需要海關的協助, 《檔案法》第25 條就規定: “ 攜運禁止出境的檔案或者其復制件出境的, 由海關予以沒收, 可以并處罰款; 并將沒收的檔案或者其復制件移交檔案行政管理部門; 構成犯罪的, 依法追究刑事責任。” 此條款將海關法作為依法處置那些以檔案交易謀求個人私利, 出賣國家利益的違法犯罪行為的重要法律依據, 也表明海關法是落實檔案保護原則, 完善檔案法規體系的重要法律參照。

關于檔案的進出口保護問題, 參照海關法的規定: 逃避海關監管, 以牟利為目的, “ 運輸、攜帶、郵寄國家禁止或者限制進出境貨物、物品或者依法應當繳納稅款的貨物、物品進出境的; ” 屬走私行為。“ 直接向走私人非法收購走私進口的貨物、物品的”,“ 在內海、領海、界河、界湖, 船舶及所載人員運輸、收購、販賣國家禁止或者限制進出境的貨物、物品或者運輸、收購、販賣依法應當繳納稅款的貨物, 沒有合法證明的” , 屬走私行為。

可見, 海關法使《檔案法》中有關檔案進出境的問題有了更確鑿、更具體的執法依據, 隨著檔案進出境問題的日益增多, 兩項法律之間將會更加加強相互銜接和借鑒, 維護國家檔案的安全。