檔案法律與政策、職業道德、標準

1 檔案法律與檔案政策

檔案法律與檔案政策是既有聯系又有一定區別的兩個術語, 但實際工作中卻存在一些片面的認識和做法。一種是常以檔案政策代替檔案法律, 使檔案事業管理中使用檔案政策手段多于檔案法律手段, 對許多適合運用檔案法律處理的問題卻用檔案政策處理, 增加了工作量和管理層次。另一種是認為檔案法律即是檔案政策, 將檔案法律放在與檔案政策同等的地位, 降低了檔案法律的效力。因此, 必須正確認識兩者的概念, 正確運用檔案政策與檔案法律。

( 1 ) 檔案政策的基本概念與作用

檔案政策屬于管理科學的范疇, 應從管理角度來理解, 是一種行政管理手段, 因此檔案政策是指為管理和發展檔案事業而制定的方針、策略、指南和準則。檔案政策可以由某一國家機構或組織制定, 以此指導和約束與此相關的檔案工作; 也可以由國家政府部門或專業機構制定, 以此指導和協調本國或本專業系統的檔案工作;還可以由中央政府或地方政府制定適合全國或地方的檔案政策, 針對用于指導和約束全國或地方檔案工作的特定領域的行為。

檔案政策可分為國家檔案政策和地方檔案政策。國家檔案政策是指國家為實現一定時期內檔案事業建設發展目標而制定的基本行動準則, 由一系列具體的方針、原則和規定組成, 對國家檔案事業具有全局性的指導意義。

地方檔案政策是指地方政府為實現一定時期內地方檔案事業建設發展目標而制定的基本行動準則, 對地方檔案事業具有區域性的指導意義。

檔案政策的作用主要表現在兩個方面: 一是統一人們的思想認識, 二是統帥和制約檔案事業的各項工作。制定和實施檔案政策,實際上是國家對檔案事業進行的一種宏觀管理活動。檔案方針政策的制定, 使檔案工作的計劃、組織、協調、控制活動有了依據和準繩。

( 2 ) 檔案法律與檔案政策的共性

從對檔案政策和檔案法律概念的論述中, 我們可以看到這兩者具有一定共性, 主要表現在三個方面。

第一, 二者具有共同的宗旨和目標。其宗旨和目標都是為了確保檔案安全和有效利用, 充分發揮檔案的社會效益和經濟效益, 更好地為檔案事業發展服務并促使檔案事業為經濟建設服務。

第二, 二者的根本內容是相同的, 都是由經濟基礎決定并為經濟基礎服務的上層建筑的重要組成部分。檔案政策包括檔案法律,檔案法律寓于檔案政策之中, 是檔案政策的重要組成部分; 檔案法律是有關檔案政策的條文化、規范化和具體化, 它以有關檔案政策為依據, 將經過檔案工作實踐檢驗出來的正確的、成熟的檔案政策, 經過一定的立法程序, 上升為檔案法律。因此, 二者的根本內容是相同的, 都包括確定一定時期內檔案事業發展方向、重點和途徑, 組織國家檔案信息系統政策, 檔案事業管理體制與原則、工作地位與作用, 檔案機構及其職責, 檔案管理活動的行為準則, 檔案公布, 檔案信息資源開發利用等。

第三, 檔案法律的實施與有關檔案政策的推行具有一致性。在我國現階段, 要使檔案的保護和開發利用工作適應社會主義市場經的發展, 檔案法律和檔案政策都會制定與此相關的內容, 而且檔

案法律還要適時地進行修改, 否則, 檔案法律的實施不僅不能順應社會發展的潮流, 反而會成為社會發展的一種阻力, 在根據形勢變化需要對檔案法律進行必要的修改之前, 必須依據檔案政策對如何具體運用檔案法律進行政策性的指導。可見, 離開檔案政策的依據和指導, 要正確地實施檔案法律, 發揮檔案法律的作用是很難的。同樣, 檔案政策也離不開檔案法律為保證其實施所施行的強制力。

( 3 ) 檔案法律與檔案政策的差異

檔案政策與檔案法律既有共性也有差異, 各具有自身特點。

①   制定機關不同

 作為國家法律組成部分的檔案法律, 是由具有立法權的立法機關制定或認可的, 通過一定的立法程序和立法技術制定出來。在我國就是由全國或地方人大常委會制定或認可, 經過提議、討論、起草、修改、審議通過、頒布、實施等程序。而檔案政策是由黨和政府的組織機構制定的, 不需經過立法程序。

②   意志屬性不同

由于檔案法律是立法機構制定, 因而它具有國家意志的屬性。國家意志是指統治階級通過它所掌握的國家政權, 把自己的意志提升為國家意志, 使之具有普遍的約束力, 成為人們必須遵守的行為準則, 并以國家強制力來保證實施。檔案政策不具有國家意志屬性, 而是體現決策者的意志, 決策者通過各種檔案政策, 把決策者的意志及設想轉化成一定的準則來指導具體的檔案工作實踐。

③   使用手段不同

檔案法律是一種法律手段, 法律面前人人平等, 因而檔案法律的貫徹實施可一步到位。檔案政策是一種行政手段, 屬于檔案政策的內容必須層層下傳, 因而管理層次較多, 工作量較大。

④   表現形式不同

檔案法律以法律、法令等規范性文件為表現形式, 明確而具體地規定國家機關、團體、企業事業單位和公民在檔案保管和利用方面應該做什么, 不應該做什么, 便于人們判明什么是合法的檔案行為, 什么是違法的檔案行為, 以及對違反檔案法律應承擔的法律責任, 便于國家對檔案執法的監督。檔案政策常以黨和國家的決定、指示、綱領、宣言、聲明、口號、標語等形式表現出來。

⑤   作用程度不同

檔案法律是對檔案工作和檔案事業發展中最基本、最成熟的問題進行立法, 是由國家制定或認可并通過立法程序制定的, 因而檔案法律的作用主要是對檔案事業的宏觀方面起指導、調控作用; 對檔案信息資源安全保管和開發利用起保障作用; 對檔案工作中最基本、最普遍的需要貫徹執行的內容起強制作用, 而且這些作用的力度較大, 時效更長, 具有明確的穩定性、長效性。檔案政策是對中層問題提出方針、準則和指南, 主要具有指導作用、干預作用、協調作用、教育作用等。同時, 檔案政策一般與現實檔案工作結合得較緊密, 因而檔案政策具有較強的針對性; 檔案政策雖在某一階段也具有一定的穩定性, 但一般會隨國家檔案事業發展目標, 以及國家政治、經濟、文化等社會狀況和條件而改變, 而且受到國內外形勢的影響, 所以, 檔案政策具有一定的階段性、靈活性和波動性。總之, 檔案政策比起檔案法律, 其針對性和靈活性強, 但作用力度小, 穩定性差。

⑥   實施效力不同

檔案法律是靠國家強制力保證實施的, 任何機關、團體、企事業單位和公民必須遵守檔案法律, 對于違反者, 國家將依法追究其法律責任。檔案政策具有一定的約束力, 但不具有國家強制的屬性, 違反檔案政策不會追究法律責任, 只會受到組織的批評教育和處分。

( 4 ) 檔案法律與檔案政策的關系

綜上所述, 檔案法律與檔案政策作為國家管理檔案事業的兩種重要手段, 既有共性, 存在必然聯系, 也有差異, 各具有自身的特點。它們之間具有很強的互補性, 二者不是互相排斥, 而是相輔相成的。一部分經過檔案工作實踐檢驗的、成熟的檔案政策可以升華, 以檔案法律的形式固定下來, 更好地調節相應的檔案工作與各種信息關系, 檔案管理中已有的檔案政策為檔案法律的制定奠定了堅實的基礎。科學合理的檔案政策應當受到檔案法律的制約與調節, 一方面檔案法律條文中應當規定檔案政策的制定機構與制定程序, 使檔案政策按法定程序制定; 另一方面, 檔案政策可能造成的負效應應當得到檔案法律的控制, 并具體體現在檔案法律的有關條文中。因此, 加強和發展檔案事業, 有效地保護和開發檔案信息資源, 既要運用檔案法律武器, 也要重視檔案政策的貫徹執行, 二者不能互相取代。實現檔案事業有效管理, 發展檔案事業, 需要檔案政策和檔案法律的相互補充, 相互協調。

2 檔案法律與檔案職業道德

( 1 ) 檔案職業道德概述

檔案職業道德, 是指檔案工作者在從事檔案事業行政管理、檔案業務管理與利用服務等項職能活動中, 應當遵守的基本行為準則。它是整個社會職業道德體系中的一個重要組成部分。

檔案職業道德的內容主要包括: 忠于職守, 愛崗敬業; 遵紀守法, 嚴守機密; 博學求進, 公正服務; 忠實守信, 不為功利所動;忠于歷史, 維護歷史的真實面貌; 嚴謹求實, 不畏權勢等。

檔案職業道德具有鮮明的職業性特征、存在方式的具體性特征、形成過程的連續性和繼承性特征。

( 2 ) 檔案法律與檔案職業道德的關系

①   法與道德的聯系

在探討檔案法律與檔案職業道德關系之前, 有必要先了解法與道德的關系, 因為法與道德, 檔案法律與檔案職業道德是有一定關系的。法與道德的問題歷來也是法學上爭論的問題之一。著名哲學家李達在《法律與道德的關系》( 1947 年) 一文中認為: “ 法律中有道德的成分, 道德中也有法律的成分。法律與道德的區別, 只是國家規范中非道德部分的法律與道德規范中未經法律化的部分的道德的區別; 又可以說是包含了道德的法律與未經采定為法律的道德之區別。那些已被采定為法律的道德, 是借國家強制力施行的; 那些未經采定為法律的道德, 是不借國家強制力而放任社會自由遵守的。至于已經采定為法律的道德, 其本身已是法律, 當然保持著法律的本質。”馬克思主義法學認為, 不能籠統地交待法與道德的關系。在階級社會中, 道德具有階級性, 在社會中占統治地位的道德總是統治階級的道德。法律所反映的道德不是抽象的, 而是具體的、歷史的, 是統治階級的道德。在此意義上, 兩者是相互滲透、相互促進、協調發展的。

②   檔案法律與檔案職業道德的聯系

既然法與道德具有密切的聯系, 那么, 檔案法律與檔案職業道德也有密切的聯系, 兩者也是相互滲透、相互促進的。其聯系具體表現在以下幾個方面:

A. 檔案法律是傳播檔案職業道德的有效手段

首先, 在檔案立法上對一些重要的檔案職業道德要求和原則予以確認, 如“ 檔案工作人員應當忠于職守, 遵守紀律, 具備專業知識”; “ 集體所有的和個人所有的檔案, 檔案的所有者有權公布,但必須遵守國家有關規定, 不得損害國家安全和利益, 不得侵犯他人的合法權益”, 用國家強制力保障其實現。

其次, 在檔案法律的實施上, 通過對違反檔案法行為的制裁和對合法行為的保護與獎勵, 既可以培養檔案工作者遵守檔案法律的意識, 又可以提高檔案工作者的職業道德和觀念。例如, 《檔案法》關于“ 對于在檔案的收集、整理保護和提供利用等方面成績顯著的單位或者個人, 由各級人民政府給予獎勵” 的規定就可以起到這方面的作用。

B. 檔案職業道德是檔案法律的評價標準和推動力量

第一, 檔案法律規范必須要有檔案職業道德作為價值基礎。盡管檔案法律和檔案職業道德二者不能相互混淆, 但檔案法律也并不是完全可以排除檔案職業道德價值。失去檔案職業道德價值, 就等于失去了判斷檔案法律善惡好壞的標準。

第二, 檔案職業道德的狀況制約著檔案立法的發展。檔案立法的成熟, 取決于政治、經濟的發展, 也需要一個良好的社會環境。而檔案職業道德水準的提高, 將會為檔案法律的制定創造這樣一個條件。

第三, 檔案職業道德對檔案法律的實施起著不可忽視的促進作用。在執法方面, 較高的檔案職業道德可以保證執法者做到秉公而斷、執法嚴明; 在守法方面, 檔案職業道德意識可以提高人們遵守檔案法律的自覺性, 維護檔案法律的權威、尊嚴, 提高同違反檔案法律的行為作斗爭的積極性。

③   檔案法律與檔案職業道德的區別

檔案法律與檔案職業道德的區別主要可以歸為以下幾點:

A. 兩者的表現形式不同

檔案職業道德通常是約定俗成的, 存在于人們的思想和觀念之中, 即使通過文字表達, 以公約、守則和決議等形式制定出諸如忠于職守、愛崗敬業、嚴守機密、忠實守信、維護歷史的真實面貌等條款, 其內容也是比較原則、抽象的, 其制定、修改和廢除程序也很不嚴格。檔案法律是作為國家制定或認可的規范而存在的, 其成文形式變為法典、法規等具體的規范性文件, 它們的制定、修改和廢除都有嚴格的程序規定。

B. 兩者的具體內容存在較大的差異

一般地說, 檔案法律的內容比較明確、肯定, 既規定檔案工作者的義務, 也規定檔案工作者的權利, 而且通常以權利義務的一致性作為條件。檔案職業道德的內容則不同, 它側重于檔案工作者的義務而不是權利, 也不要求體現權利和義務的一致性。所以, 檔案法律具有“ 兩面性”, 而檔案職業道德只有“ 一面性”。

C. 兩者實現的方式和手段不同

檔案職業道德的實施, 不是憑借國家的強制力, 而主要是依靠社會輿論和傳統的力量以及檔案工作者的自覺維護。可見, 檔案職業道德的強制是一種精神上的強制, 檔案職業道德正是以此來調整人們的行為的。檔案法律則不同, 它的實施, 必須依靠國家強制力保證, 通過外在的強制( 法律制裁) 來強迫檔案工作者遵守。

D. 兩者調整的范圍不盡相同

檔案法律調整的是國家機構、企事業單位及公民個人在檔案方面的行為, 以及檔案工作者的行為。檔案職業道德主要是調整檔案工作者的行為。從調整范圍來說, 檔案法律調整的面要寬一些, 檔案職業道德調整的范圍要窄一些。

總之, 檔案法律與檔案職業道德既有密切聯系, 又有一定區別, 對兩者的比較研究, 既具有理論爭辯意義, 更具有深刻的檔案法制實踐意義。面臨許許多多在檔案立法和執法中亟待解決的檔案法律與檔案職業道德的矛盾、沖突, 檔案立法者和司法者都希望尋找到解決問題的最佳方案。但事實上, 這是很難做到的。片面強調檔案法律的安全性原則優先, 或者檔案職業道德正義原則優先, 都是錯誤的。重要的是, 在檔案法制實踐中, 要正確認識檔案法律與檔案職業道德的關系, 既要看到它們的一致性和相互作用, 又要看到它們的區別。

3 檔案法律與檔案工作標準

( 1 ) 檔案工作標準概述

檔案工作標準, 是以檔案工作領域中重復性的事物和概念為對象而制定或修訂的各種標準的總稱; 它是檔案工作中有關單位和個人應當遵守的共同準則和依據。

目前, 我國已經公布了一批檔案工作標準, 其中既有國家標準, 也有行業標準和地方標準、企業標準等。

( 2 ) 檔案法律與檔案工作標準的關系

檔案法律與檔案工作標準, 既有共性, 也有區別。

其共性在于: 它們都是由國家權威機構發布的, 均是檔案事業建設中各有關方面需要共同遵守的行為準則。

其區別在于: 第一, 檔案工作標準和檔案法律在產生的基礎、性質、強制力等方面是有所不同的。檔案工作標準是以科學、技術以及普及性的檔案工作經驗的綜合成果為基礎, 在各有關方面協商一致的前提下制定并實施; 檔案法律卻往往是統治階級利益的反映, 并以確認、保護和發展對統治階級有利的社會關系和秩序等為目的。檔案法律在法定范圍內是強制執行的行為規范; 而檔案工作標準依據標準化法的規定精神, 大多是推薦性的標準, 這類標準是指國家鼓勵自愿采用的具有指導作用的行為準則。第二, 檔案工作標準與檔案法律的主要對象與內容側重點不同。檔案工作標準的主要對象與內容側重于業務性、技術性領域, 注重操作性、技術性行為的統一規范; 檔案法律的對象與內容則側重于較宏觀的方面, 原則性和穩定性較強。根據標準化法的規定, 有關標準的主管部門應定期對所制定的標準進行復審, 復審周期一般不超過5 年。