外國檔案法規的產生與發展

檔案立法, 是一個普遍的社會現象, 可以說, 自從檔案產生,檔案立法問題就隨之而來。統治階級為了維護權威、鞏固統治、加強管理, 勢必要對反映統治階級意志的檔案嚴加管理, 因此, 各種檔案法規就應運而生。雖然各個國家在不同時期都有自己的特點和發展方式, 但它們維護檔案、為檔案立法的思想是統一的, 同時,又由于各國的歷史背景、管理方式等的不同, 孕育了各具特色的檔案法規。

1 外國古代檔案法規的起源

法國著名檔案學者米歇爾·迪香說過: “ 檔案立法這個問題可能和檔案本身一樣古老而普遍。”早在古代, 統治者和管理者就意識到了檔案立法的重要性, 其立法活動和檔案思想就體現在各國對檔案的一系列收集、整理、保管等過程中。

以世界上的一些文明古國為例:

在古代埃及, 紙草檔案一般收藏在箱內, 且分門別類, 如在愛德夫神廟發現的檔案: 有關天文的檔案裝在12 個箱子中, 有關宗教魔法的檔案裝在另外22 個箱子里, 且這些檔案各有目錄, 這些目錄詳細記載著箱內檔案的內容。

古印度的摩亨約·達羅和哈拉巴文化遺址中存在大量的銘文檔案, 就說明他們有集中保管的思想。古印度對其認為神圣的《吠陀經》編有索引。索引是按頌詩的每一個起首字順序編排的, 并依次列舉其作者、韻律和神祇。

在古巴比倫, 第一王朝的第六代國王漢謨拉比時代已有了專門登記國王指令和命令的書吏和保存副本的制度。古巴比倫已有一套會計文件歸檔辦法。

古希臘和古羅馬也制定了檔案管理制度與規章。

1900 年, 在希臘克里特島進行考古時, 發現了米諾斯王宮檔案庫, 保存有約4 000 塊泥板檔案, 它們被有序地放在木箱子和石膏箱子里, 箱蓋上還殘留著一些封印用的印泥。由此可合乎邏輯地推斷: 當時既有專門的司書, 又制定了有關檔案文件的記錄、報告、清點和保管制度。

古羅馬, 作為一個強大的奴隸制國家, 其檔案工作制度是十分嚴謹的。檔案館由財政官領導, 館內設司書和檔案員。司書負責答復查詢和辦理機關與個人需要的文件副本; 檔案員負責按國王辦事機構、機構負責人和文件種類對檔案進行登記和排列上架。古羅馬在防止偽造文件進入檔案館方面也采取了一套措施, 如規定財政官有權要求交文件者起誓, 以證明文件的真實性。羅馬帝國時代的皇帝檔案館有了更加完善的檔案工作規章制度, 館內檔案分為四大類, 設了四個保管部, 每部設有負責人和若干檔案員、清冊管理員、文牘員, 他們分工負責各項具體工作。

據此, 我們可以看出, 無論是在古代東方國家, 或是在兩河流域, 均已有檔案法規的萌芽和雛形。正是在這些初步和簡單的做法、規章中, 漸漸形成了各具特色的檔案法規。

但是, 需要注意的是, 在奴隸制時期, 或是封建社會時期, 檔案立法和法規都具有被包容的性質。這是由于那個時代的檔案館不具有獨立機構的性質所決定的。雖然統治階級注重檔案法規的建立與維護, 但這種做法只是出于統治者管理國家的需要, 僅僅是他們維護本階級統治的眾多手段中的一種, 是為了私利。正是由于他們的這種階級局限性, 所以在當時的社會條件下, 不會也不可能建立具有獨立機構性質的檔案館, 因而也就不會有獨立的、以維護檔案自身、提供檔案信息資源為社會服務為目的的單獨的檔案立法活動和法規。只能是被動的、輔助的、附屬于統治需要的、被包含在管理國家的一系列方法、規章、政策中?？梢哉f, 獨立的檔案事業是進行專門的檔案立法活動和單獨的檔案法規的基本條件。

2 外國近代檔案法規的形成

談到外國近代檔案法規的發展與建設, 最值得一提的就是法國, 近代檔案立法和檔案法規開始于法國資產階級革命時期。

1794 年6 月25 日( 法國共和歷二年穡月七日) , 法國大革命勝利后的國民議會審議通過, 并由總統簽署, 頒布了世界上首部資產階級檔案工作專門法令——— 《穡月七日法令》。這是世界檔案法史上第一部成文的專門檔案大法, 是資產階級檔案改革的最重要的成果之一。法國還制定了以此法令為中心的一系列檔案法規, 實現了法蘭西共和國檔案的集中, 建立了包括國家檔案館和地方檔案館在內的檔案館網。宣布“ 開放原則” 為所有檔案館的共同原則,使檔案館的性質發生了歷史性的深刻變化。它為資產階級國家的檔案法規建設提供了可供效仿的模式, 具有先驅作用。

隨著法國《穡月七日法令》的頒布、實施, 歐洲各國紛紛效仿, 進行和加強了檔案法規的建設。荷蘭首先行動, 于1814 年3月8 日頒布了荷蘭王國的第一個資產階級檔案法律———1814 年3月8 日法律, 并建立了王國總檔案館和省檔案館網。1838 年, 英國頒布了世界上第一個“ 檔案法” ——— 《公共檔案法》; 1874 年、1875 年, 意大利先后頒布了兩個關于檔案工作的法令; 1877 年,瑞典頒布了《國家檔案館條例》; 1880 年, 比利時頒布了《全國檔案館網法規》; 1899 年, 丹麥也頒布了本國的檔案法等。至此, 各國漸漸進入了依法治檔的新階段。

3 外國現代檔案法規的發展

檔案法規到了現代更是得到了長足發展, 具體表現在以下幾方面:

第一, 產生了社會主義性質的檔案法規。社會主義革命在前蘇聯取得勝利, 社會主義制度因此而建立, 隨之出現了社會主義性質的檔案法規。1918 年6 月1 日, 列寧簽署了《俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國關于改革和集中統一管理檔案工作的法令》( 簡稱《列寧檔案法令》) , 以及其他幾項原則和基本內容?！读袑帣n案法令》確定了集中統一管理檔案工作的原則, 并在檔案史上第一次提出了“ 國家檔案全宗” 概念。它標志著檔案史的一個新時期。

第二, 形成了資本主義和社會主義兩種不同性質的檔案法規并存的格局。第二次世界大戰后, 許多社會主義國家紛紛成立。這些新興獨立國家在發展其檔案事業時, 必定要建立相應的檔案法規,此時, 《列寧檔案法令》成了它們學習的榜樣。如前南斯拉夫、羅馬尼亞、阿爾及利亞等國相繼制定了檔案法規, 出現了不同的檔案法規模式。與此同時, 資本主義國家為了適應本階級對檔案的需要, 也紛紛進行了檔案立法, 如日本、加拿大、澳大利亞等, 它們的立法活動對資本主義國家的檔案工作起到了很大的促進作用。

第三, 國際檔案立法活動已經產生。國際檔案理事會和聯合國教科文組織對檔案立法及各國的檔案法規建設起到了巨大的推動作用。如1968 年聯合國教科文組織和國際檔案理事會聯合出版的《熱帶地區檔案工作手冊》中涉及檔案法規內容; 1967 ～1971 年間國際檔案理事會主辦的《檔案》雜志連續4 期刊登世界各國的檔案法規, 以不斷推動各國檔案立法工作深入發展。

第四, 興起了研究、修改和重新頒布檔案法的熱潮。隨著新技術的發展、新載體的出現以及社會的發展, 對傳統的檔案管理和提供利用服務提出了更大的挑戰, 檔案法規自然也出現了不合時宜的方面, 所以各國興起了研究、修改和重新頒布檔案法規的熱潮。如1985 年冰島頒布了國家檔案館法; 1987 年日本頒布了檔案館法;同年, 加拿大頒布了加拿大國家檔案館法; 1990 年緬甸頒布了緬甸國家文件和檔案法; 1994 年芬蘭頒布了芬蘭檔案法等。還有法國, 深感舊的法規阻礙了新的發展進程, 經過了六年的時間, 于1979 年正式頒布了新的檔案法。從1945 年起, 法國的檔案法被修改過多次, 法國在1988 年7 月28 日頒布的條例中明確規定, 法國國家檔案局對省級檔案不再實行集中管理, 這種在習慣上被稱為“ 地方分權制” 的做法, 雖然沒有產生其他更多的效果。但應該相信, 隨著理論與技術的進一步發展, 檔案法規將越來越走向合理與完善。

在這里, 我們需要重點介紹前蘇聯的情況, 它的檔案工作、檔案法規的變化就是緊跟時代變化的最好例證。前蘇聯的檔案法規曾是眾多社會主義國家檔案立法的典范, 但檔案畢竟是服務于國家和社會的, 圍繞檔案的各種工作、法律、規章必須與國家體制、政策相一致, 所以它的檔案法規就要為政權的改變作出相應的變化。

1991 年的“ 八一九” 事件使得蘇聯分崩離析, 同年12 月25 日,蘇聯宣告解體, 雙鷹國旗在俄羅斯上空飄揚, 其社會制度發生了根本性的變化。1993 年2 月7 日, 俄羅斯聯邦總統葉利欽簽署了俄羅斯聯邦檔案全宗和檔案館法。這部新的檔案法, 共7 章25 條,較之過去蘇聯的檔案法規, 更全面、周詳, 且有破有立, 其中的一些改變是同國家的政治制度直接相關的, 如它明確規定了“ 俄羅斯聯邦檔案全宗的國有部分和非國有部分”, 非國有部分的檔案文件可以出售, 但“ 國家享有優先購買權”; “ 國有部分的文件及檢索工具, 可以提供給所有法人和自然人利用”; “ 法人和自然人都享有建立檔案館的權利”。

從以上介紹中, 我們更可以看到, 無論什么時期、什么社會、什么國家, 檔案法規并不是一個一成不變的東西, 它會隨著時代的變化、時代的要求, 不斷地被修改以適應國家與社會對它的要求。