外國檔案法規的基本內容

1 檔案概念、術語的界定

給檔案下一個科學的定義是各國制定檔案法時不可回避的問題, 且被一些國家視為首要問題, 如法國、扎伊爾、前南斯拉夫、羅馬尼亞等國的“ 檔案法” 的總則或第一條, 開宗明義闡釋了“ 檔案” 的概念。據統計, 約有70% 的國家的檔案法規列有“ 檔案” 概念的條款。

這些定義, 多為敘述性的, 其方法大體有四種:

第一種: 直接寫出“ 檔案是??機關或個人?? 文件”, 如印度尼西亞共和國的檔案管理基本準則第1 章第1 條就規定, “ 檔案” 是指: a. 國家機關和政府機構在進行管理活動中所產生和收到的文件, 包括單份文件和組合在一起的文件; b. 私人機構或個人所產生和收到的反映國家生活的文件, 包括單份的和相組合在一起的。

第二種: 先給文件作出了定義, 然后再定義檔案。如緬甸1990 年的檔案法第1 章關于“ 文件” 和“ 檔案” 的定義: “ 文件”是指任何政府部門或任何其他組織或任何個人書寫、編纂或收到的文件, 包括題銘檔案、羊皮和棕櫚樹葉文獻、手稿以及用機械、電子或其他手段產生的文字、聲音和圖像記錄。“ 檔案”, 是指上述文件中經過鑒定檢查認為具有憑證價值并含有涉及緬甸歷史、文化遺產、國家政府等方面的信息, 因而有理由作為檔案永久保存的文件。這是典型的從文件定義開始進而定義為檔案的方法。

第三種: 先為檔案下定義, 再分別指出公、私檔案或國家檔案與個人檔案的范圍。這種方法在各國檔案法規中普遍存在兩種情形:一是使用公共檔案( public archives) 和私人檔案( private papers)這兩個概念。私人檔案是指由個人或非國家( 政府) 機構、組織形成和( 或) 占有的檔案。私人檔案的來源包括自然人和非國家( 政府) 機構、組織。私人檔案的范圍包括自然人或非國家機構組織形成, 但所有權為其所擁有的檔案。《扎伊爾共和國檔案法》( 1978 年) 規定: 凡是個人、自然人或法人所占有的檔案都是私人檔案。塞內加爾共和國的檔案法( 1981 年) , 第1 章第1 條是檔案定義: 凡自然人或法人在自己的公、私活動中產生或收到的文件整體, 不管其性質、形成日期和制成材料, 都是檔案。檔案分為公共檔案和私人檔案。第2 章為公共檔案, 從第2 條～第13 條中說: 公共檔案包括兩部分: 一部分是由國家機關和地方機關、公共事業單位、國營公司、受國家監督的公私合營公司、負責管理公共事業的私營組織以及公務助理人員和司法助理人員產生的文件整體; 另一部分是以捐獻、遺贈或購買的形式被國家或地方機關獲得的文件。第3 章為私人檔案, 共4 條, 其中規定, 來源于私自然人或私法人活動的檔案都是私人檔案, 但負責管理某項公共事業的私營機構不在此列。1979 年頒布的法蘭西共和國檔案法也基本采用同樣的方法為檔案下定義。許多國家一方面重視對私人檔案作為私有財產的尊重, 另一方面也重視私人檔案作為國家歷史遺產和文化財富所具有的價值, 因此積極采取各種措施加強對私人檔案的保護。

各國檔案法規中關于私人檔案保護的規定主要包括: 明確受國家保護的私人檔案的范圍以及確認機構負責人; 明確國家對具有歷史意義并涉及公共利益的私人檔案管理所擁有的權利; 明確保護私人檔案的方式、手段和措施, 如對私人檔案實行登記制度, 對已登記的檔案實行保管報告制度, 私人檔案所有者可將所擁有的具有重要歷史價值的檔案寄存在國家( 公共) 檔案館中, 其所有權仍歸私人所有。由國家檔案機構對具有重要歷史價值的私人檔案進行復制, 限制或禁止私人檔案出境, 除非得到管理部門的特殊批準。

二是使用國家檔案( national archives) 與個人檔案( personalor individual papers) 這兩個概念。個人檔案是指個人或家庭( 家族) 在非公務活動中形成或收到的, 或者是通過合法途徑獲得的,或者是通過合法繼承得到的檔案。1974 年, 美國“ 國家檔案與文件管理基本法與權限” 中對個人檔案的定義是指由某個機構所保存、收集、使用或傳遞的有關個人的各種條目、收藏品或信息組合, 包括個人所受教育、財務、醫療史、犯罪或雇傭史, 以及其他與個人有關的信息。前蘇聯使用“ 個人全宗” 概念, 它是由一個人、一個家庭或一個家族的生平活動過程所形成的文件組成的檔案全宗。

第四種: 以給國家檔案全宗下定義為基礎, 把屬于國家文化財富的檔案進行一一列舉。羅馬尼亞、阿爾及利亞、前蘇聯等國采用這種方法。

2 檔案的范圍及法律地位

什么樣的檔案會受到法律的保護, 即受法律保護的檔案的范圍是什么? 受法律保護的檔案主要指國家各級機關、公共機構在履行職能活動中形成的公共檔案, 但也包括確需納入法律保護的某些有重要價值的私人檔案。各個國家的檔案法都明確規定了受法律保護的檔案的范圍, 盡管每個國家的表述不同, 但都說明了它們對檔案的重視, 并賦予法律上的保護。

檔案法律地位的確立, 同樣是有效保護檔案的一種途徑, 所以它也是各國檔案法中不可或缺的內容。

檔案的法律地位, 一般是指檔案的不可剝奪性、不受時效限制性和不可侵犯性。檔案法的存在, 就是要確立和保護檔案的這種法律地位, 使其不被侵犯。

那么, 不可剝奪性、不受時效限制性和不可侵犯性指的是什么呢? 這三性意味著國家對公共檔案這種特殊形式的文化遺產擁有不受時間限制的永久占有權, 任何人不得違法轉移、轉讓、買賣公共檔案, 或將其據為己有, 對落入他途或他人之手的公共檔案, 國家有收回權, 對有重大價值的私人檔案, 國家有禁止出口、限制買賣和嚴加保護的權利。

各國“ 檔案法” 中涉及有關檔案法律地位的規定大致包括:明確宣布公共檔案是不可剝奪的, 如土耳其、意大利、保加利亞、塞內加爾等; 明確宣布公共檔案的法律地位是不受時效限制的, 如法國; 明確宣布兩者皆有的, 如毛里求斯。

3 檔案管理

檔案管理是各國檔案法規的重要內容, 涉及對檔案的收集、整理、鑒定、編目、保管、保護和提供利用等方面的規定。主要包括:第一, 檔案的收集與移交。收集和移交是檔案管理工作最基本的環節。收集主要就是對應保存在檔案館的檔案的接收與征集。一般來講, 接收的檔案占據檔案館館藏的大部分, 而各機關、部門、下級檔案機構定期向檔案館移交的檔案又占接收的一大部分。法國對此十分重視, 實行了國家檔案館向政府機關派駐代表負責收集工作的制度。按法國檔案法規定, 中央和地方國家機關都必須無償向同級檔案館移交檔案, 不同的是中央機關的保存期一般為30 年, 省級機關為5 年。羅馬尼亞檔案法規定, 政府機關中具有永久保存價值的檔案, 一般在機關保存20 ～30 年后就應向各級檔案館移交; 照片檔案的一般期限為15 年, 而戶籍檔案可延長到100 年。在丹麥, 國家檔案館成立之初, 政府要求各機關把辦理完畢滿三年的檔案移交給國家檔案館, 這是當時世界上最短的移交期限, 被稱之為“ 丹麥制度”。目前, 丹麥政府已對檔案移交期限重新作出規定, 各機關必須把自形成期滿30 年的檔案向國家檔案館或地方檔案館移交, 每五年移交一次, 移交的運輸費用由機關自行承擔。

第二, 檔案保管。主要包括檔案保管場所的選擇和防護措施,檔案的保管、鑒定、銷毀、轉讓, 檔案的保管方法, 檔案的安全副本制度等。

各國政府都各有規定, 如美國, 聯邦政府在法規中明文規定了機關和檔案機構保管檔案文件的職責。概括起來, 這些職責主要有: 不得隨意銷毀文件; 保證文件的絕對安全; 嚴防發生損毀檔案的意外事故; 提供必要的保管條件; 盡可能延長檔案文件的壽命等。拉美諸國為保管好檔案, 盡可能地改善庫房條件。一些國家在庫房內安裝空調設備用以保持穩定的溫濕度; 一些國家在館內設立文件修復室, 及時修復因潮濕和蟲蛀而受損的文件。挪威、芬蘭、丹麥、瑞典等北歐國家, 檔案保管和保護有著得天獨厚的自然條件, 因此諸國主要通過抓庫房建筑、裝具建設和文件修復三個方面的工作來實現檔案的安全保管和保護。印度對檔案銷毀的規定十分嚴格, 不經國家檔案館的同意, 任何人無權銷毀文件。

4 檔案開放利用

關于檔案的開放利用, 從18 世紀末至今, 一直是檔案法規的重要內容之一。目前, 世界上有120 多個國家的檔案法規都對此作了規定。不少國家主要是規定了檔案封閉期的一般期限( 大都為30 年) , 以及理由充分時審批縮短或延長檔案封閉期的程序和手續。有些國家, 如法國、加拿大、日本、澳大利亞等還頒布了檔案利用規則、檔案開放利用法令、關于開放公共文件的指示等專門法規。美國、丹麥、挪威、瑞典等把檔案開放利用納入了信息自由法。芬蘭制定了文件公布法, 其中規定人們利用政府的文件, 若遇到阻攔, 可以向法院起訴。馬來西亞的檔案法規定, 檔案利用與開放必須遵守較嚴格的規定。

需要指出的是, 隨著信息化和全球化的發展, 人們檔案意識的增強, 對各種信息的渴求, 使得檔案的利用開放問題日漸重要, 信息是一種財富, 合理運用就可以創造更大的財富。許多國家鼓勵公眾利用檔案, 在尊重人們隱私權的同時, 也強調他們的知情權。如美國國會于1966 年通過的《信息自由法案》, 旨在保障美國國民充分實現利用各政府部門所藏檔案信息的權利, 從20 世紀70 年代到90 年代, 又六次發布《美國公民運用信息〈信息自由法案〉指南》, 這些指南相當于具體的實施細則。“ 法案” 與“ 指南” 全面肯定了開放公共信息原則, 并使之成為現代社會的一項基本原則。

美國公民從小接受這一法案的教育, 據稱, 在10 歲左右即已開始學習。1986 年, 《信息自由法案》重新修訂, 其重點在于利用和開放, 內容為“ 公民有權知道”。規定了九項例外: “ 機密資料、牽涉個人行動規律的資料、與其他法律相抵觸的資料、商業機密、政府部門間或內部聯系的資料、個人隱私、公布可能妨礙執法效力的資料、金融機構資料和石油地分布信息等”, 公民只要不觸犯以上九款, 檢索信息是十分自由的。聯邦檔案“ 民有、民治、民用”的觀念深入人心, 為利用檔案提供了切實的法律保障。加拿大制定的《檔案信息獲取法》, 類似于美國的《信息自由法案》, 充分賦予了公民獲取檔案信息的權利。尼日利亞規定, 凡年滿18 周歲的公民可以到檔案館查閱檔案, 已滿50 年的檔案可以自由查閱, 不足50 年的必須經過館長批準。法國對公布和利用的時間劃分更為具體: 與司法事務有關的文件、人事案卷、個人醫療文件, 從產生之日起, 分別為滿100 年、120 年、150 年, 方可供公民自由查閱,其他所有公共檔案的封閉期限只有30 年。《俄羅斯聯邦檔案全宗和檔案館法》規定: 俄羅斯聯邦檔案全宗中含有國家機密或受法律保護的秘密的國有文件, 自形成之日起滿30 年, 如果法律沒有再做新的規定, 可以提供利用。

就檔案本身而言, 它是一個巨大的“ 寶藏”, 對它的開放, 就可以使不同的利用者從中獲益匪淺, 而對檔案館而言, 開放檔案是提高檔案館知名度和充分發揮檔案效益的最好途徑。檔案開放利用是針對檔案封閉利用而言的, 開放利用是檔案利用工作發展的必然結果。通過頒布各種法規, 促進了檔案的進一步開放, 擴大了社會對檔案信息資源的充分利用。

5 檔案封閉期

關于檔案封閉期, 各國檔案法也有規定。目前, 許多國家的檔案法規定為30 ～50 年, 對于某些不便提供利用的檔案封閉期更長,有的長達120 ～150 年。目前, 也有些國家縮短了檔案的封閉期限或是做了靈活規定。如1997 年開始施行的《南非新國家檔案法令》就縮短了檔案的封閉期。

6 檔案機構及其職責、任務和檔案人員

各國檔案法對檔案機構及其職責、任務的規定, 主要有兩方面: 一方面是有關檔案機構的規定, 比如: 確認國家檔案行政管理部門、國家檔案館的法人資格及其地位、隸屬關系和受檔案法規管轄的機構; 另一方面是對檔案法規管轄的有關文件、檔案機構的職責、任務所作的規定。

由于檔案工作是一項涉及保守國家機密和維護國家利益的工作, 因而要求對檔案人員作出這些方面的規定。檔案人員既是執法者也是守法者, 必須依法進行工作。許多國家的檔案法規中除了規定檔案人員的業務責任, 還規定了法律責任。如法蘭西共和國檔案法規定, 檔案人員要履行保守機密的職責; 印度尼西亞共和國國家檔案管理基本準則規定, 負責保守檔案機密的管理人員若非法將檔案文件中的情報故意泄露給無權知道這些內容的第三者, 均為犯罪, 將被判處長達20 年的徒刑或無期徒刑; 扎伊爾共和國檔案法規定, 檔案保管人員若泄露他所保管的檔案的秘密內容, 將依照刑法的有關規定受到懲處; 英國公共檔案法規定, 每個負責保存公共檔案的人員, 都要對檔案的安全保管負責。

7 公民隱私權

隱私權是自然人享有的對同公共利益無關的個人信息進行支配的權利。大多數國家的檔案法規在遵循開放原則的同時也注意充分尊重公民隱私權。在檔案限制利用問題上, 都明確規定涉及個人隱私的檔案要延期開放, 隱私部分的檔案( 關于公民個人婚姻、財產、健康狀況等) 限制利用或不提供利用, 而且將之與涉及國家安全的檔案相提并論, 足見對公民隱私權的重視。如在扎伊爾, 涉及個人私生活的文件在移交給國家檔案館50 年后才可提供利用。

在美國, 凡形成期滿20 年的機密文件就要進行解密檢查, 盡可能地向公眾開放。但涉及國家安全、個人隱私的文件開放期從長控制。隨著信息與網絡技術的快速發展, 電子文件和電子數據交換等現代化通信手段的使用正在急劇增多, 且可望得到進一步的發展,電子檔案也因之而相應地急劇增加。鑒于檔案立法中的公民隱私權在網絡時代和信息社會中的新形勢, 近年來很多國家與國際組織都對過去的隱私權保護政策進行了調整, 以加強對個人隱私權的保護力度, 并在總體上表現為專門化、統一化、協調化趨勢。如法國頒布了《數據處理: 檔案與自由法》, 美國頒布了《隱私權法》, 日本頒布了《個人信息保護法》, 韓國頒布了《隱私法》等。由于互聯網突破了時空限制, 使得檔案立法中的公民隱私權問題, 實際上已經成

8 檔案法律責任及處罰

外國檔案法規中對這一問題的規定, 可以說是千差萬別。縱觀外國檔案法規中對法律責任及處罰的規定, 大致有如下情況: 某些國家只在其檔案法規中提出違法行為及適用的法律, 如“ 土耳其共和國國家檔案條例” 第17 條規定: “ ?? 任何有害的行為均按國家財產保管法給予懲處”; 黎巴嫩“ 國家檔案中心” 內部條例第13 條規定: “ 管理委員會和國家檔案中心的人員要嚴守職業秘密, 否則將按現行法律和條例予以制裁。” 某些國家則提出了針對違法或犯罪程度的不同而處之相應的刑罰或罰款的具體條款,如塞內加爾共和國檔案法第18 條規定: “ 凡以某種方式, 而不是按現行的法令規定, 故意損壞或破壞公共檔案文件或寄存的私人檔案文件, 將受到監禁五年至十年的懲處。凡故意將上述文件輸出國外或進行轉讓, 將受到半年至兩年監禁和罰款2 萬至50 萬西非法郎的懲處或受到其中一項的懲處。前款規定罪行的未遂行為要按犯罪行為給予懲處。”

換句話說, 各個國家、地區、州的檔案法規對法律責任及處罰的規定有輕有重, 手段也各有差異: 有些國家以刑事處罰為主, 如印度尼西亞共和國檔案管理基本準則第11 條規定: “ 一、凡蓄意非法占有檔案者, 將處以長達十年的徒刑。二、負責保守秘密的檔案管理員若非法將檔案文件中的情報故意泄露給無權知道這些內容的第三者, 則將被判處長達二十年的徒刑或無期徒刑。三、本條第一、二款提及的行為均為犯罪。” 有些以經濟處罰為主, 如澳大利亞聯邦維多利亞州公共檔案法第19 條規定: “ 任何人非法轉移、出賣、損壞或銷毀公共檔案, 都是犯法行為, 罰款500 澳元。” 有些則刑事處罰和經濟處罰兼而有之, 如法蘭西共和國檔案法第28條: “ 在不妨害刑法第173 條、第254 條和第439 條的情況下, 凡沒有履行保管公共檔案的職責而將公共檔案轉移者, 即便沒有欺詐意圖, 應受到監禁兩個月至一年和罰款2 000 法郎至10 000 法郎的懲處, 或受到其中一項的懲處。”