現代企業制度下的企業檔案工作管理體制
——企業檔案工作發展研究之一
在企業逐步轉換經營機制，建立現代企業制度之際，如何調整企業檔案工作的管理體制，使企業檔案工作適應社會主義市場經濟體制，更好地為企業改革和國民經濟服務，已成為我們面臨的一項重要任務。本文僅就此問題作一初步研討。
一、現代企業制度的建立對現有企業檔案工作管理體制的影響
黨的十四大明確提出了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。隨著經濟體制的轉變和改革的深化，企業在資產結構、組織形式、經營機制和管理制度等方面都發生了重大變化，作為企業管理的重要組成部分，企業檔案工作的改革也正在進行之中。管理體制是做好工作的基礎，而現有的企業檔案工作管理體制是在計劃經濟條件下形成的。因此，充分認識現代企業制度對企業檔案管理體制的新要求，是深化企業檔案工作改革的前提。
(一)企業檔案管理的自主性與現有的企業檔案工作管理體制不適應
企業是否能成為獨立的法人和市場經營的主體，這是市場經濟區別于計劃經濟的顯著標志，也是企業能否煥發生機和活力，提高經濟效益的關鍵。現代企業制度的首要內容就是完善企業法人制度，確立企業經營管理自主權，企業應由過去計劃經濟下的政府附屬實體變為生產經營決策主體、執行主體、利益主體，獨立享有民事權利和承擔民事義務。因此，隨著改革深化和政企職責分開，政府部門不再直接管理企業，企業有權按市場機制決定企業的組織形式和經營管理方式，其中包括企業檔案管理機構的設置和檔案管理體系的確定。企業檔案管理的自主性，對現有的單調劃一的機構設置方式、行政色彩濃重的管理機制和規范化、法定化程度不高的管理制度無疑是一個很大的挑戰。在舊的秩序被打破，新的秩序尚未建立健全的情況下:尤其是一些企業片面追求眼前經濟利益，缺乏檔案意識和法制觀念，缺乏對企業檔案工作應有的重視和投人，企業檔案工作即被削弱:
一是機構削弱，有的企業將企業檔案機構撤銷，檔案工作無分管領導;有的企業將檔案機構降格合并，且歸口不當，管理關系不順，難以對企業檔案實行集中統一管理和對下屬各部門的檔案工作實行有效的監督和指導。
二是隊伍削弱，一些企業的檔案人員被精減，使原本不強的力量更顯單薄，且一崗多職，造成檔案工作兼而不顧，近乎取消;有的企業檔案人員隊伍不穩定，常處于新手上崗的局面，其業務素質難以提高，故使檔案工作水平下降。
三是制度削弱，一些企業在企業制度改革中忽視了檔案工作制度的建立，原有的與現代企業制度不相適應的檔案管理制度被淘汰，而新的適應現代企業制度的檔案管理制度未及時建立，造成檔案管理的混亂，甚至出現了國有企業檔案在企業資產轉移過程中的大量流失。
因為如此，就全國而言，企業檔案工作出現了大面積滑坡，究其原因不能簡單地歸于企業領導觀念上的問題，不能以為只要加強宣傳教育或者加強行政干預，就能制止企業檔案工作滑坡的現象。因為根本的原因是現有的企業檔案管理體制已不能適應現代企業制度下的企業檔案管理自主性。
(二)企業檔案管理的靈活性與現有的企業檔案工作管理體制不適應
在現代企業制度下，企業產權的多元化和組織形式的多樣化，使得有限責任公司、股份有限公司和企業集團等企業形式，成為了國有大中型企業進行企業公司化改造的主要趨勢。與此同時，由于對外開放政策的貫徹，大量的三資企業、跨國公司在中國出現。面對這一具有多種所有制形式、產權關系復雜、經營機制各異、企業組織方式不同的企業的新格局，現行的僅以單一的國有獨資企業為對象的企業檔案工作管理體制顯然是無法適應的。因為它無法滿足現代企業對檔案管理采取的靈活的管理模式的要求。例如，企業集團的跨地區、跨行業的經營方式和多層次的組織結構，以及以資產為聯系紐帶的運行機制，使原有條塊的、缺乏有機聯系的檔案工作管理體系和高度集中統一的檔案管理模式，也無法解決企業集團檔案工作所面臨的一系列問題。這些年來，已有不少企業在努力探索檔案管理的新體制，例如橫店集團采用了多級管理的新體制，也就是在堅持相對集中統一管理的基礎上，實行了三級管理:在集團總部設置檔案館，在行業集團和總公司設立檔案科(室)，在總廠或獨立核算企業設立綜合檔案室。而中原石油勘探局(集團)實行了以條條管理為主，塊塊監督為輔的垂直領導新格局，在勘探局下設置檔案館(處)作為檔案管理的職能部門，把勘探局下屬各單位所設立和管理的檔案室劃歸為檔案館(處)的下屬單位，然后再根據單位的駐地區域、工作性質、工作量的大小設立檔案管理室和檔案分室，這樣就形成了一個以檔案館(處)為核心的檔案管理網絡和具有專業化管理、區域化服務的新型管理體制。這些企業改革的實踐充分說明，企業檔案管理的靈活性要求現有的企業檔案工作管理體制必須進行相應的改革。
(三)企業檔案管理的效益性與現有的企業檔案工作管理體制不適應
按系統論的觀點來看，企業是一個大系統。在這個大系統中，企業把人力、設備、材料、能源、資金、信息等資源合理地組織起來并有效地加以利用。簡言之，即通過人、物資、資金、信息等要素予以合理組織來實現一定的目標。企業檔案信息管理系統作為企業管理系統的一個子系統，其目標的確定必然要以企業總目標為基礎，是不能脫離總目標的要求的，否則，會影響整個企業系統功能的發揮，阻礙總目標的實現。另一方面，企業檔案信息管理系統又是國家檔案信息管理系統的子系統，國家檔案信息管理系統的總目標是保持整個社會的歷史原貌，保護人類的文化遺產，提供足夠的檔案信息為社會實踐服務。無論是在計劃經濟體制下還是在市場經濟體制下，這個總目標沒有變。企業檔案信息管理系統既然是國家檔案信息管理系統的子系統，其目標的確定一定要服從于國家檔案信息管理系統的總目標，而國家檔案行政管理部門在制定全局性系統目標時，也要關注特定環境中的企業檔案信息管理系統的構建和其功能的發揮，區分政府檔案部門與非政府檔案部門在國家檔案信息管理系統中的不同職能。在計劃經濟體制下，企業是政府的一個行政職能部門，是主管行政部門的附屬物，因此企業檔案部門的目標同國家政府檔案部門的目標是一致的。而在市場經濟體制下，企業作為具有獨立法人財產權的經濟實體，它的行為目的與國家行政管理部門的行為目的有質的不同，企業對檔案信息管理系統的要求與國家行政管理部門的要求也有質的不同。企業管理系統的目標是最大限度地利用企業的現有資源，實現企業經營的根本目標— 獲取最大限度的利潤。企業檔案管理系統的構建和運行也必須服從于企業的這個根本目標。因此，企業效益性就成了現代企業檔案管理的顯著特點。但是，現有的企業檔案工作管理體制忽略了企業是一個絕對講經濟效益的產銷機構，而以與國家行政管理部門相同的要求來確定企業檔案部門的職能、目的和行為評價標準，這顯然是不合時宜的。現代企業制度下的企業檔案工作管理體制應能協調好企業與國家對企業檔案信息管理系統的要求，在總目標的規范之下，采取與政府檔案部門有所不同的管理模式，以適應企業檔案管理對效益性的要求。
二、正確評價我國現有的企業檔案工作管理體制
上面我們分析了現有的企業檔案工作管理體制與現代企業檔案管理特點的種種不適應，但是是否能得出這樣的結論:現有的企業檔案工作管理體制必須徹底予以否定，建立起全新的企業檔案工作管理體制，這就涉及到了如何正確地評價現有的企業檔案工作管理體制。
黨中央、國務院早就明確規定，我國檔案工作應實行 “統一領導，分級管理”的原則，并且在(檔案法》中又以法律的形式把它確定了下來。實行“統一領導”，即指國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業，對全國檔案事業實行統籌規劃、組織協調、統一制度、監督和指導。實行“分級管理”，即指地方各級檔案行政管理部門在同級人民政府的領導下，在國家檔案行政管理部門或其上一級檔案行政管理部門的統一指導下，負責主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內的檔案工作，實行監督和指導。在這一原則的指導下，我國的企業檔案工作實行在國家檔案行政管理部門的統一掌管下，按照專業實行統一管理的管理體制，也就是中央和地方的各專業主管機關按照國家的有關規定和要求，結合本專業的特點，制定本專業的檔案管理制度、規范、標準和檔案發展規劃，以對本專業系統的檔案工作進行指導、監督和檢查，從而保證國家關于檔案工作的方針政策在本專業系統的貫徹執行。檔案工作的這一管理原則和管理體制是由我國的政治制度和經濟制度所決定的。建國以來的檔案工作實踐，也證明了這一管理原則和管理體制是完全符合我國的國情的，是行之有效的。
檔案工作的管理體制是由管理機構、管理機制和管理制度組成的一個動態的、發展著的有機體。它處于一定的社會環境之中，既影響著社會的發展，又受到社會的影響和制約，并隨著社會的發展而發展，隨著社會的變革而變革。因此，將管理體制視為靜態的、一成不變的觀點是不正確的。只有適應變化著的環境，不斷改善自己的管理結構，調整管理機制，修正管理制度，才能符合客觀發展的需要。因此，企業檔案工作管理體制的改革是社會發展的必然。
我國正在進行的經濟體制改革和政治體制改革，是在堅持經濟制度和政治制度根本性質不變的情況下的改革，是社會主義制度的自我完善。因此，檔案工作實行“統一領導，分級管理”的管理原則仍然是我國檔案工作必須遵循的。我國現行的檔案工作管理體制，必然會隨著經濟體制和政治體制改革的深人而出現一系列的變化，但絕不能理解為要廢除現行的檔案工作管理體制，重新建立全新的管理體制，因為管理原則只要不變，管理體制就不會發生根本性的變化。我國現行的企業檔案工作管理體制是在計劃經濟體制的條件下形成的，因此帶有計劃經濟的烙印，同時也存在著諸多與社會主義市場經濟體制不相適應的地方。例如，過分強調行政隸屬關系，缺乏橫向聯系，于是形成了“條塊”分割;在實現宏觀管理目標時主要采用行政手段，對企業檔案工作直接的行政干預過多;不能區分政府檔案部門與非政府檔案部門的不同職能和不同目的、評價標準，實行整齊劃一的管理模式，等等。但是，社會主義市場經濟體制是堅持社會主義公有制為主體的經濟體制，因此，企業檔案工作應在執行與維護原有管理原則的前提下，對現有的管理體制進行必要的改革，而不是否定過去，推倒另搞一套。
目前 ，在檔案界流行著一種看法，即我國市場經濟體制的建立是一個分權化的過程，是政府功能弱化的過程。因此，企業檔案工作在現代企業制度下，只能是一種松散的協會管理，而不再存有政府的行政管理職能，其實這是一種誤解。
首先，建立現代企業制度的目的是強化企業的競爭力，促進企業與市場經濟的結合，這本身并不排斥政府對企業的行政調控行為。我國建立社會主義市場經濟體制和現代企業制度，其實質就是生產關系的調整，即通過界定企業的產權關系、明確權責、做到政企分開、實行科學管理等等，最終使企業成為市場主體和利益主體，成為政企分開、自主經營、機制健全、行為合理、管理科學、注意效率的現代企業。在現代企業制度下，企業是以營利為目的的經濟組織，它必須按照價值規律辦事，按照市場要求組織生產和經營。但政府作為政權機關，對國家的經濟具有宏觀管理的職能，當然這種管理不是對企業生產經營活動的直接干預，而是實行間接調控，即主要通過經濟手段、法律手段和發揮中介組織的作用對企業的活動和行為進行調節、引導、服務和監督，以保持宏觀經濟總量的平衡和促進經濟結構的優化;保證公平競爭，使市場機制發揮正常的作用;健全社會保障體系，保持社會穩定，維護社會公平;保護生活環境，提高生活質量。如果說企業是市場這個競賽場上的運動員，那么政府就是競賽場上的裁判員。因此，社會主義市場經濟體制并不排斥政府的行政調控行為。同樣的道理，為了維護企業的健康發展和國家全部檔案的完整與安全，企業檔案工作不能只有企業的市場行為，而沒有政府的宏觀調控行為。國家檔案行政管理部門也只有依法加強對企業檔案工作的宏觀管理，才能夠有效地防止可能出現的國有檔案資產流失與損毀的短期行為，更好地為國家積累企業檔案財富。
其次，建立現代企業制度不會徹底改變現有的企業檔案工作管理體制，而是要改革政府對企業檔案工作的管理方式現代企業制度的一個主要特點就是政企分開，即政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者的職能分開。它具體表現在兩個方面，一方面是企業與政府機構之間不再存在著行政隸屬關系;另一方面是政府對企業以國有資產出資者和監管者的身份出現。在現代企業制度下，國家加強對企業檔案工作的管理與政企分開的原則是不矛盾的。因為，檔案作為企業國有資產的一部分，并未隨著企業改制而改變其所有權性質。企業并不是企業檔案的完全擁有者和最后擁有者，企業法人財產權應理解為是在保護國家所有權和保證國有資產增值的前提下，對出資者授予其經營管理的財產享有獨立支配權，而不能理解為企業有權隨意處置屬于國家所有的檔案，所以，各級檔案行政管理部門有權依法對企業檔案工作進行有效的管理和監督，防止企業檔案的流失和損毀，這是其一。我國企業檔案工作實行的是，在國家檔案行政管理部門統一領導下，按專業實行統一管理，地方各級檔案部門分級監督指導的體制，這同現代企業制度下，國家對企業國有資產實行“國家所有、分級管理、分工監督、企業經營”的原則是相一致的，這是其二。所以，現代企業制度下的企業檔案工作改革的目的并不是要徹底改變我國現有的企業檔案工作的管理體制，而是要改進原體制下檔案行政管理方式。
第三，建立現代企業制度后，國家檔案行政管理部門對企業檔案工作的管理，主要是堅持依法行政和加強宏觀指導與監督。在計劃經濟體制下，國家檔案行政管理部門對企業檔案工作的管理主要依靠行政手段，采用統一的管理模式，使企業檔案工作缺乏活力和動力。隨著現代企業制度的建立，國家檔案行政管理部門對企業檔案工作的管理方式也要作相應的改革，改革的內容主要包括三個方面:一是要加強檔案行政立法，完善檔案行政執法與監督的程序;二是在對企業進行宏觀指導時，要注意政策引導，注意企業檔案管理的特點;三是要深人研究現代企業制度下企業檔案工作面臨的新情況和新問題，運用經濟的、法律的手段來實施檔案行政管理。例如，現在出現的企業產權制度的改革，企業的破產、租賃與出售而引起的企業所有制結構和企業檔案的歸屬等許多變化，為了有效地監督與管理國有企業檔案，亟需以鄧小平同志提出的建設有中國特色社會主義的理論為指導，運用市場經濟與法制的原則，對改制企業中的檔案管理做出行政規定，對資產轉移時的企業檔案歸屬問題做出行政規定。
三、現代企業制度下的企業檔案工作管理體制
現代企業制度下的企業檔案工作管理體制包括管理機構、管理機制和管理制度，因此企業檔案工作管理體制的改革應從以下三個方面著手。
(一)各級檔案行政管理部門應加強對企業檔案工作的管理
在我國，政府是國家各級最高權力機關的執行機關，即最高行政機關，各級檔案行政管理部門作為各級政府的一個職能機關行使著對本地區檔案工作的行政管理職能。關于這一點，在《檔案法》第六條中有明確的規定。因此，各級檔案行政管理部門應當切實履行《檔案法》所賦予的職責，加強對所轄行政區域內企業檔案工作的監督與指導，而不管其隸屬關系(是中央所屬企業還是地方所屬企業)、所有制性質(是國有企業、集體企業、私人企業還是三資企業)和組織形式(是國有獨資企業、公司制企業還是股份制合作企業)如何。
隨著全國性機構改革的具體實施，中央的一些專業主管部門改為了行業協會，行業協會不再直接管理企業，它在企業與政府之間處于中介地位。企業與政府同是市場經濟的重要組成部分，企業是市場的主體，屬于微觀經營層，政府是市場的管理者，屬于宏觀調控層。隨著市場規模的擴大，在構成市場的兩個主要層面之間需要有一個由行業協會、商會等中介組織構成的協調層。這個協調層既不從事經營、又不介人管理，而是扎扎實實地為市場主體服務以促進經營，扎扎實實地為市場管理服務以配合宏觀調控。也就是說，行業協會不再具有政府行政管理的職能，而是發揮著中介、協調、自律的功能。因此，對于這些行業協會來講，管理和指導本專業系統檔案工作的職能也就不復存在了，對于這部分企業的檔案工作，應當由其所在地區的檔案行政管理部門加以指導和監督。
在我國，國有企業的最基本形態是工廠，其典型的特征之就一是它只存在于某個特定的地點或地區內，而不像現代公司那樣在很多地方有分公司或事務所。按照現代企業制度的要求，我國將要發展一批以公有制為主體，以產權聯結為主要紐帶的跨地區、跨行業的大型企業集團。在企業集團的內部，按照其關系的疏密程度可分為核心層、緊密層和松散層。緊密層和松散層企業的檔案工作因其跨地區、跨行業，不宜由企業集團統一管理，而由這些企業所在地區的各級檔案行政管理部門加以監督和指導則會更妥當一些。
隨著外向型經濟的發展，“三資企業”在我國愈辦愈多，這些外商投資企業在所有制性質、管理體制、組織形式等方面與國有企業有很大的差異，而在檔案的所有權、檔案的構成方式、檔案的管理形式等方面也有其自身的特點。但是，《中華人民共和國中外合資經營企業法》的第一條規定:‘’合營企業一切活動應遵守中華人民共和國法律、法規和有關條例規定”，也就是說，外商投資企業也要按照《檔案法》的有關規定開展檔案工作。根據外商投資企業在行政上具有相對獨立性的特點.強化以法治檔案是加強對外商投資企業檔案工作管理的有力措施。各級檔案行政管理部門作為執法部門應該依法對外商投資企業的檔案工作進行監督和指導，對違法者和違法行為給予嚴肅處理。而在有關上級專業主管機關對外商投資企業的檔案工作雖說也有權進行監督和指導，但易被企業看成是“行政干預” 而拒絕接受。
以上種種情況可以得出這樣一個結論.在市場經濟體制的條件下，企業檔案工作應實行以國家和地方各級檔案行政管理部門為主的管理體制。對于那些專業性較強的專業系統，可根據本行業的管理體制，負責對本專業系統的檔案工作進行監督和指導，但在決定本專業系統檔案工作的重大問題時，必須事先同國家檔案行政管理部門進行協商。
(二)轉變機制，組成一個充滿生機的復合的管理機制體系
有了一個完善的管理機構，還需要有管理機制作為動力。所謂管理機制，就是促使管理對象不斷向管理目標趨近的客觀作用力。對于管理對象來說，管理機制的作用是客觀的，具有外在強制力;對于管理主體而言，管理機制是可選擇的，管理主體的任務之一就是如何合理選擇管理機制。
管理機制按其作用性質的不同，可分為以下幾類:
權力機制，是指利用管理體制所規定的權力對管理對象施加影響的客觀作用力。權力機制又可分為行政性權力機制和法律性權力機制兩種。
利益機制，是指推動管理對象為獲得一定的物質利益而向管理目標趨近的客觀作用力。
競爭機制，是指管理對象為爭取有限的機會而產生的客觀作用力。
壓力機制，是指運用一定的手段迫使管理對象趨于管理目標的客觀作用力。
信仰機制，是指通過某種方式使管理對象出于對某種精神信念而產生的客觀作用力。
不同的管理機制由于作用性質的不同，其作用的條件和對象也就不盡相同，因而單一使用某種管理機制是不能使管理體制充滿活力，只有把各種管理機制組成一個復合體，利用它們的復合作用才能形成強有力的推動力，以實現管理目標。
目前，我國企業檔案工作的管理機制主要是行政性的權力機制，這種單一的管理機制不僅會使企業檔案工作的發展缺乏強大的動力，而且還容易產生瞎指揮、低效率的弊病，更加不適應現代企業制度下企業檔案工作的特點。因此，在現在的市場經濟體制下，企業檔案工作應當建立起一個充滿生機的復合型的管理機制體系。
(三)建立健全以《檔案法》為核心的企業檔案工作管理制度體系
企業檔案工作管理制度，是管理機構在運用管理機制時的方式方法的規范化和法定化，管理制度是管理體制的最基本組成部分，它的作用表現在兩個方面:一方面，管理制度是管理機構和管理機制發揮作用的保證。管理機構的運行必須有管理機制作動力，但各類管理機制的作用性質、作用條件與對象是不同的，因此，為了確保一定的管理機制發揮作用，防止濫用某種管理機制，必須通過一定的管理制度去保證這就是運用管理機制的法定化;另一方面，由于管理制度是人們在長期的管理實踐中形成的，在一定程度上和一定范圍內揭示了管理體制的規律性，這就是運用管理機制的規范化。因此，管理制度可以簡化管理過程，提高管理效率。
企業檔案工作的管理制度包括檔案法、企業檔案工作行政法規和企業檔案工作規章制度。
檔案法是我國檔案法規體系的核心，是企業檔案工作必須依據的根本大法，無論是何種性質、何種類型的企業都必須依據檔案法來開展檔案工作。
行政法規是指國家行政機關為了執行憲法、法律和履行行政管理職能，在其職權范圍內，根據憲法、法律而制定和發布的關于國家行政管理的各種規范性文件。行政法規作為一種社會規范為人們規定了一定的行為規范，指示人們在特定的條件下可以做什么，必須怎樣做，禁止做什么，從而調整人們的相互關系。市場經濟從某種意義上講是法制經濟，運用法律手段是現代企業制度下加強對企業檔案工作宏觀調控的重要措施。國家和地方各級檔案行政管理部門應根據其職能和管理范圍，制定出切實可行的企業檔案工作管理辦法和實施細則，各專業主管部門應制定出適用于本系統的企業檔案工作行政法規或在制定法規性文件時把對企業檔案工作的要求列人有關條款中。
規章制度是行政機關或管理機構就本身主管的事項以憲法、法律、行政法規或上級授權為依據，并以行政命令的方式公開，也就是發布的一個要求人們共同遵守的辦事規程或行為準則。規章制度的制定和發布必須有憲法、法律、行政法規或上級授權為依據，因此，規章制度無論在形式上或者實質上均不得與憲法、法律、行政法規、上級命令相抵觸。現代企業制度使企業擁有很大的自主權，但并不意味著企業檔案工作就可以放任自流，國家和地方各級檔案行政管理部門有權督促企業依據《檔案法》和有關法規，制定好企業檔案工作的規章制度，并在檔案工作的實踐中加以貫徹、執行
