〔英〕Jaak Valge & Birgit Kibal
曹勝梅編譯
   在民主國家，利用政府文件普遍得到憲法保障。自由利用政府文件源自政府活動應該透明、接受公眾的監督，并且其信息可為公民和媒體所利用，一旦需要，政府應提供獨立的政府信息服務的原則。公眾利用文件是一項基本的人權和自由，并且是民主國家自由交換意見的前提。一些歐盟成員國的法律制度確保公民從文件產生之日起便可自由利用行政文件。歐盟所有成員國的法律都規定公眾可以利用檔案文件。
   然而，這些基本的原則事實上并不總是適用，即便在今天仍然有例外的規定，有時這種情況出現得還相當多。利用限制適用于文件總體上延期開放或設置封閉期，或者為每一份文件分別設定封閉期。所有歐洲國家都用這樣限制性的規章制度來限制利用以保護個人、政府團體、企業或國家的利益。許多限制性規定在檔案法規中尚未確定，但在其他與檔案法不甚一致的法律法令中有所提及。
   民主國家和非民主國家利用限制的目標不同。一般情況下，非民主國家文件的利用更加有限，而相應的規章制度更不明確。在民主國家，包括歐盟成員國，有關利用限制的規章制度更為簡單，利用限制規定與強調保護個人利益緊密結合。在不同國家，利用限制規定的分類各不相同，這使比較變得非常困難。總體而言，各國的利用限制可以分為以下四個方面：
1．個人隱私保護。個人隱私受保護是通過特定時期內禁止使用文件而實現的。不幸的是，“隱私”的概念尚未明確界定（或無法界定），其結果是政府與政府之間文件利用的情況大相徑庭。
2．政府與公共安全利益保護。即使在民主國家，關于這些利益如何得到保護仍缺乏明確的說明。含有國家安全、政府重要金融和經濟利益、保護公共秩序和安全、與犯罪活動相關的調查和訴訟信息的文件，以及包含金融、經濟和政治信息或與外國政府商業談判的檔案或文件的利用受限制。在民主國家，文件的利用保護期一般是自文件產生之日起的30-60年。在非民主國家，此類文件的限制利用期限更缺乏透明度。在蘇聯，過去有所謂的“特殊”全宗，意味著要根據人的不同級別限制利用這些機密文件。
3．企業和個人經濟利益保護。在民主國家，包括歐盟成員國，檔案法或特別法（工業財產保護法、專利法、經濟間諜法）通常對此都有嚴格規定，利用限制期限平均為30-60年。
4．著作權保護。在所有民主國家和大多數非民主國家，著作權都是得到保護的。著作權問題通常都有清楚的界定，最普遍的限制規定期為自文件產生之日起70年，但一切取決于重大的變化。
   10年前歐盟普遍的觀點是這些規章制度和法律不可能完全統一。之前，利用限制問題在研究中有點兒被忽略了。自1945年以后西歐和北美對此的研究發展到了一定程度。過去10年里值得一提的是丹尼爾·杰曼（DanielGerman）、保羅·西列特（Paul Sillitoe）、帕特里西亞·安德魯（Patricia Andrews）、唐納·尼爾（Donn Neal）和馬丁·霍格雷（MartinHolmgren）發表的論文，以及更早的S.N.普雷薩（S.N.Prasad）、瓊·特納（Jean Tener）和艾爾弗雷德·瓦格納（AlfredWagner）的著作。這些分析重點關注戰后各國的案例，通常沒有做任何比較分析。瓦格納是個例外，他考察了自二戰結束至1970年國家和公眾的利益沖突，包括兩頁歷史回顧。進一步的概述和分析見已發表的論文集。無疑另有一些以他國語言發表的好的研究成果，或較少被引用的雜志刊載的論文，但這些本文作者都沒法用到。
   本文以社會普遍的態度為背景，考察利用限制的形成、歷史研究方法和檔案學科的發展，以及目前歐洲各國的利用限制。
 
直到20世紀末歐洲的檔案利用限制
   檔案利用限制問題與法國大革命后的現代社會緊密聯系在一起。直至18世紀末，這個問題尚未以其現代的形式而存在。原因在于，前現代化時期的歷史著作未與檔案明顯地掛起鉤來，而政府與公民之間的關系無需對政府行為實施監控。所以，檔案利用不足與今天有著不同的含義。設于古羅馬和希臘境內的第一家有組織的檔案館，其目的只是為了保護法律原件。將檔案館從圖書館和博物館中分離出來的理由來自于這樣一個事實：檔案產生于機構活動和日常工作中，由其逐漸演變而來，獨立于個人興趣或某些收集者的喜好。
   18世紀前歐洲普遍持傳統的觀點。生活和歷史被視為循環往復的過程，而非直線發展的過程。這也在歷史著作中留下了印記----時間計算上的錯誤在編年史中不值一提，歷史著作中的因果關系以及歷史描述與文件是否一致也不在特別考慮之列。
   在中世紀，歷史研究和歷史資料保護主要集中于修道院。擺放于修道院中的編年史或年鑒，通常是許多代僧侶工作的成果，它們只是作者對特定事件所見所聞的簡單記載。在這些編年史中，因果關系顯示出一種強烈的宗教色彩。
   從16世紀起，歐洲的許多學者致力于有計劃有步驟地收集民族和宗教史資料。這是一項龐大的工程。收集者和其他博學之士堅持不懈的努力不僅保護了歷史資料，而且也創立和界定了重要的研究工作，包括外交學、錢幣學和考古學的主要領域。檔案館或手稿圖書館作為所有權人有權決定研究人員是否可進入檔案館或圖書館，這在當時似乎也是心照不宣的事。因此，即便在那時候，利用限制通常也不是一個問題。
   法國大革命前，從17世紀末開始西方文化中爆發了一場強勁的智力運動，其智力基礎----所謂的啟蒙運動的哲學----試圖積極地協助理性的形成和生活的條理化，并且用一種開明的和受過教育的智力去發現各種理性行動的行為準則，以此最大限度地增進個人和社會普遍的健康。啟蒙哲學強烈要求人類思維的權力，它將人們從社會成見、當權者和傳統的壓力下解放出來，使之意識到自身的力量，自由果斷地參與所有問題的解決。啟蒙哲學發展了公民權和公民責任觀念，明顯與否定個人自由和社會公平的舊政權相對立。法律制度和法國大革命運動孕育于啟蒙精神中，此間產生的個性化思潮（其政治輸出之一是法國大革命和此后的拿破侖時代）喚醒了整個歐洲的公民意識，導致社會結構和公共生活的逐步民主化。后來發現的法國大革命期間形成的文件已包含隱私概念的基礎。
   檔案史上的新紀元始于1794年頒布的《法國檔案法令》。幾乎在同時瑞典也有了新的進展。1766年通過的《新聞出版自由法》建立了公眾與私人之間的一種平衡。這在瑞典公共權力運行方面產生了深遠影響，也影響了關于社會價值的態度。在很長一段時間內，只有瑞典和芬蘭實行這些原則，后來，丹麥、荷蘭，某種程度上法國也接受了同樣的觀念。
   雖然瑞典在檔案利用原則的發展上的確是先驅，但法國大革命對歐洲社會思想和檔案學科發展的影響無疑是最大的。法國大革命促成了1796年比利時檔案的集中統一管理，稍后是普魯士的檔案改革。1838年，在第一次憲章運動（Chartistmovement）的浪潮中，英國頒布了《檔案法》，實行檔案的集中統一管理。澳大利亞的檔案改革發生于1860年代末，其時政府正設法處理澳大利亞—普魯士戰爭的結果，開始改革政府制度。
   檔案網絡創建后，緊接著是統一的檔案行政管理制度。通常的理解是政府當局負責國家文獻遺產的保護，確保公眾利用檔案的權利。檔案館作為服務機構的認識此后也得到了發展。法國大革命過程中產生的信念賦予公民查閱政府檔案的權利，政府檔案成為那些書寫歷史的人民的財產。此時才有可能首次談到現代意義上的利用限制問題，這個問題在早期檔案或歷史著作的定義中還未出現。
   19世紀初開始，自由利用原始資料的原則作為一項進步的原則逐漸在西方世界建立，但僅限于理論層面。根據19世紀下半葉占主導地位的蘭克（Ranke）的歷史理論，檔案文件對歷史學家極為重要，因此，他無法認同在利用上的限制。蘭克的理論延續了很長一段時間，對利用限制的評價從哲學和智力的觀點來看是非常清楚的，無論何種形式的限制都被視為是消極的，并且是科學創造的一大障礙。
   第一次世界大戰之前，在利用限制方面一項重要的實踐是收集私人檔案中的重要文件。公共檔案和私人檔案的區別事實上在那時就作了界定。1914年前，在秘密外交時期，私人檔案往往包括私人信件和政治家們的筆記，這些筆記中有時記載著有關國際國內問題的重要信息。的確，最機密和棘手的外交磋商往往在私人通信中進行，無論在那時還是現在，利用這些私人檔案之前理所當然必須獲得其所有者的允許。
   然而，利用國家檔案館的檔案也遠非那么容易。19世紀末20世紀初，政府通過引進檔案利用限制的禁令或法規，以法律手段來阻礙或至少限制不斷增長的檔案利用，這對歷史研究往往非常有害。許多國家實行了通常為90或100年的封閉期制度。
   在那些由專制制度轉變為民主制度的國家，檔案館逐漸采用了縮短封閉期的規章制度。相應地，開放和封閉期的嚴格區分被不同的制度所取代：（1）在開放和封閉期中間引入“限制期”的概念，在此期間，根據規定，資料僅對接受過高等教育的研究人員提供利用；（2）將資料的利用分為部分提供利用、部分限制利用或完全不提供利用三個時間段，依照資料的性質而發生變化。這意味著，即便是在民主國家的檔案館，研究條件仍然受到利用限制的困擾，一直到第二次世界大戰結束，檔案館常常還是為政府利益而非公民利益而服務。
   第二次世界大戰以后，情況開始發生變化。所謂生命周期的概念被美國采用，根據這個理論，文件先由其形成者處理和使用，然后在機構以外的文件中心保存一段時間，最后經過鑒定將具有保存價值的檔案移交給檔案館，將其他無保存價值的文件銷毀。檔案理論第二個重要的變化是對文件和檔案更加清楚地予以區分。這些概念上的變化在利用限制的形成過程中至為重要。例如，文件和檔案的區別產生了不同的利用限制規定。
   過去費了好大的勁促使德國人將文件公開的美國人把握了先機，放寬了通常采用的利用限制。1966年5月，他們與國際檔案理事會合作，在華盛頓召開了一次國際檔案大會特別會議。這次具有歷史意義的重要會議第一次在世界范圍內宣布了檔案自由利用的原則，該原則被視為源于法國大革命的有關檔案的國際準則。民主國家逐漸放寬對檔案利用的限制。國際檔案理事會成立了工作組準備兩套具體的建議來表述自由利用原則。工作組將建議提交給了1968年9月在馬德里召開的第六屆國際檔案大會。大會批準了以下建議：所有國家的檔案行政機構應全面地分析與利用相關的條例，建議權力機構去除所有未形成法律的利用限制。大會決定各國采用以時間為主的利用限制，通常的封閉期應為從文件形成之日起至文件提供利用時不超過30年。大會還宣布了平等對待國內外研究者的原則。隨后的十多年里，這些原則在許多民主國家得以實施。
   概言之，1945-1980年間，西方國家迅速地放寬了對利用的限制。在這個時期，以往的利用原則在民主國家受到了質疑，焦點在于行政行為的自由化、標準化和透明化。西方社會越來越民主，生活標準的差異無論在西方社會，或者富裕國家和貧窮國家之間都有所縮小。歷史研究的領域突然擴大了，以前認為幾乎沒什么價值的資料突然變得重要了，所謂的普通公民也逐漸成為檔案利用者。這一切為檔案開放創造了特別有利的條件，檔案開放已是勢在必行。在此期間，通過了更為詳細的檔案利用條例，封閉期普遍縮短，然而個人隱私保護的的概念卻開始流行。
   在利用限制的發展過程中，1980年代可以視為一個新時期的開始。這個時代的諸多變化主要影響的是個人隱私保護。盡管世界經濟合作及發展組織（Organization for Economic Cooperation andDevelopment, OECD）1980年和歐洲理事會（Council of Europe Convention）1981年采用的指導方針涉及到了私人文件的利用限制，但仍未觸及檔案中的個人數據保護問題。然而，對于社會而言，個人主義的高漲和個人的權利意識意味著隱私變得日益重要。新自由思想在其他后現代價值觀盛行的同時開始占據主導地位。世界各國經濟和社會發展再次擴大了富裕國家和貧窮國家間的差距，同時在富裕國家富裕人口和貧窮人口間的差距也開始不斷擴大。
   隱私保護是個人主義成長和社會進步帶來的思想意識覺醒的必然結果之一。這種對隱私保護的需要因信息技術的發展而變得尤為迫切，由此也給歷史研究帶來了一種轉變。一些歷史寫作伴隨著無限制相對主義的新進展而呈現娛樂化傾向，在相對主義盛行的背景下，檔案文件變得越來越不重要，因為檔案對戲說歷史并非絕對必要！
 
今日歐洲的利用限制
   1990年代初期的政治變革之風帶來了東歐檔案館的開放，幾乎所有到期文件都可以自由利用。在開放過程中，對于檔案館所藏文件是否為私人所有，其中是否包含侵犯個人權利或利益的信息幾乎沒作區分。檔案利用限制的放寬可能基于這樣的事實：即在大多數新歐盟成員國，現有法律對檔案實踐沒有做出規定，許多改革導致檔案機構直接獲得了來自不同機構、可能也是種類最為繁多的信息。自由利用權的主要動力亦來自希望揭開早先被無謂封閉的檔案，而涉及檔案資源中所含敏感信息的法律尚不健全。1960-1980年期間大多數老的歐洲國家制訂的檔案法中已含有對特定類別文件限制利用的條款，但至遲于1990年代中期，法律的修改已是勢在必行。檔案館態度的改變也推動了這個進程----除了法律的修改，還需要對利用文件的條件做出更為詳細的規定。
   隨著歐盟的擴大，各國在制訂處理檔案利用的法律以及開發共同標準方面都有了需求。1994年歐洲檔案概述建議成員國在考慮檔案利用條件時彼此合作。然而，對于制訂定國際檔案協議和共同的法律法規而言，條件尚未成熟。1997年，國際檔案理事會公布了一項針對歐洲檔案利用條件的提議。鑒于各國法律體系不同，很難達成共識，國際檔案理事會建議歐洲各國制訂包含檔案利用基本原則的政策法律。這項提議被視為邁向檔案利用協調一致目標的第一步。
   更為重要的變化是2000年由歐洲理事會部長委員會（Councilof Ministers of the European Council）宣布的有關成員國檔案館利用政策的R（2000）13號提議。關于公共檔案館利用限制問題，該文件指出成員國制訂的法律應確保：（1）公共檔案除特別限制規定外對公眾開放；（2）有限的封閉期。作為這項規則的例外，如果文件涉及公共利益（如國防、對外政策和公共法律保護）和私人生活信息，成員國須確保其得到保護。所有例外屬于有限封閉期，無論是縮短或延長這個期限，都必須建立在法律基礎上。文件開放與否一般由其形成機構或保管機構決定，除非國家法律制度已授權某檔案館承擔此職責。每個不同于普通封閉期的案例必須事先確定一個期限，到期后相關檔案必須開放。
   2002年，歐盟關于檔案形成者利用公共文件權利的建議大體上持同樣的觀點：即除涉及國家安全、個人私生活和商業利益等最為重要的例外，任何地方都應確保公民利用公共文件的權利。由于檔案館許多文件中都包含個人數據，檔案館不得不將精力主要放在處理有關個人數據保護或確保更廣泛背景下的人權問題上。為此，有關個人數據保護的法律已經確定了利用限制的范圍，而檔案法則確定了封閉期。在檔案館日常工作中，利用權利的規定意味著與社會和利用者的積極對話。在做出信息公開或限制利用的決定時，社會和個人的利弊都應仔細權衡。
   2005年1月18日，歐盟委員會（EuropeanCommission）通過了有關新歐盟檔案館的報告，提請歐盟歐洲理事會（European Council）予以批準。這份報告是1994年歐盟檔案館報告的擴展，是文件生命周期管理論壇（documentLifecycle Management Forum）和INSAR（歐洲檔案館簡訊----檔案館信息摘要）會議期間與歐盟各國國家檔案館館長商討的結果，旨在進一步加強合作。它對更全面地了解歐洲檔案館及其普遍存在的問題大有裨益。報告雖然沒有單獨涉及利用限制問題，但對利用主題進行了深入闡述。報告強調所有檔案館都有一種明顯的趨勢：即對越來越多的館藏檔案實施限制規定，這主要緣于假設數據分級的法律、機構規章及保護原件的需要。在歐盟范圍內，文件利用受到1997年《阿姆斯特丹條約》第225條及2001年《歐盟委員會條例》的制約，但這些僅為歐盟各國在檔案利用方面如何協調一致闡明了大致方向，由于法律傳統和歷史的差異，各國國內及各成員國之間有關檔案利用的法律大相徑庭，主要表現為專業術語（例如檔案和文件與檔案文件概念的區別）的不同以及各國法律中利用章程的差異。然而，報告的作者預言這種差異將逐步縮小，在確定限制規定時，有一點是非常明確的，即法律要求保守某種秘密或遵循20-30年的普遍封閉期制度。當然也有對敏感信息設置更長限制利用期的例子。
   最近歐洲國家檔案館開展了多項與利用相關的研究。2000年，波蘭國家檔案館在中歐和東歐國家組織了一項關于利用的問卷調查。從收到的20個國家的答卷中可以斷定，至2000年，檔案法中涉及檔案利用的法律法規在所有國家都已實施。調查同時也顯示，許多國家的公民對現有法律并不滿意，13個國家正在制訂新的檔案法，這種趨勢是緣于其他法律的頒布通常提供更為詳細的自由或數據保護。2003年7月，歐洲理事會（Councilof Europe）宣布了一項檔案利用計劃（檔案利用跟蹤調查計劃），該計劃以48個歐洲文化公約成員國（parties to the EuropeanConvention on Culture）有關利用的調查問卷獲取的信息為基礎，問卷調查的對象是歐洲國家的中央檔案館或國家檔案館、檔案學術利用者協會、檔案潛在（新）用戶團體組織。研究的目的是考查歐洲檔案法律法規和實踐與歐洲理事會2000年有關檔案利用政策的提議是否一致。一個由國際專家組成的工作組對調查結果進行了分析，其成果已發表。
   為了拓寬對有關問題的認識，獲得更為確切的關于歐洲實施利用限制規定類型和地區的信息，論文的作者2004年春夏對歐洲29個中央檔案館進行了一次調查，在收到的23個國家答卷的基礎上，作者對21世紀早期檔案利用狀況作了比較分析。我們并不十分清楚每個檔案館實際作答的個人或團體，但可以推定這是一些有實踐經驗的工作人員、與用戶直接接觸的官員。因此，回答可能與答卷國家法律上的細微差別并不完全一致，也可能與這些國家公共檔案館目前全部的實踐活動相吻合。問卷調查的目標是要避免諸如“根據法律”等的固定式回答，而是要弄清實踐中如何對待檔案用戶的情況。問卷調查中的前三個問題涵蓋了限制規定的法律淵源和可能的例外。第四個問題是為檔案館日常工作中發生的六個研究案例尋求解決方法。這些問題根據法律派生的限制規定而設計，因此可以考察檔案理論和實踐的關系。下面是對答卷的考察和簡要分析。
   第一個問題涉及檔案延期開放的時間，也就是通常意義上將公共文件移交給檔案館之前的封閉期。在設立封閉期的國家，答卷提供的期限一般是30年，如果沒有設立封閉期，答卷為空或是基于相關法律的簡要說明。調查表明，23個歐洲國家中有12個仍然實行30年封閉期制度，2個實行20年的限制規定，9個國家的法律沒有對此作出限制規定（表1）。在英國，封閉期制度基本上由2005年1月1日實行的《信息自由法令》所取代。實行20-30年封閉期制度的核心國家都是歐盟最早的成員國，如荷蘭、列支敦士登、盧森堡、德國和丹麥。此外還有前東歐國家如克羅地亞、波蘭、捷克共和國和匈牙利，以及芬蘭、瑞士和馬耳他。法國和意大利無疑也在此列。由此我們可以斷定，與1994年相比，歐盟成員國此后10年基本上還是維持原狀，新的成員國延續了這種趨勢，大多數歐洲國家仍實行封閉期制度。英國是一個例外，其條件已發生變化。西班牙、立陶宛、拉脫維亞、挪威、瑞典、斯洛伐克共和國和烏克蘭都沒有實行封閉期制度。
 
表1   1994年和2004年歐洲檔案館普遍的封閉期年限
 
愛沙尼亞、西班牙、立陶宛、拉脫維亞、挪威、瑞典、斯洛伐克共和國、烏克蘭、英國②
比利時、西班牙、英國、愛爾蘭、意大利、希臘、盧森堡、德國、葡萄亞、法國、丹麥
克羅地亞、希臘、列支敦士登、盧森堡、馬耳他、波蘭、德國、斯洛文尼亞、芬蘭、瑞士、捷克共和國、匈牙利
 
作為這個問題附加的一點，我們希望知道早于封閉期提供利用的情況，以及哪個級別可以對此做出決定。各國的情況一分為二（表2），答卷顯示，除了上述9個沒有設立封閉期的國家，另5個國家也沒有早于封閉期前提供利用的情況，這5國分別是：荷蘭、希臘、盧森堡、斯洛文尼亞和芬蘭。值得注意的是，早于封閉期提供利用由檔案形成者或經檔案形成者同意、由檔案館做出決定。在捷克共和國，檔案館館長即可對此做出決定，而在克羅地亞和波蘭，除檔案形成者的權利外，還特別指出了檔案館館長的決定權。答卷未闡明機構（檔案形成者）和檔案館館長聯合做出決定的形式。允許在封閉期前提供利用的原因不外乎科學、文化歷史的本性或申請人的官方利益，以及個人與檔案文件的關系。
 
表2    2004年歐洲檔案館封閉期前提供利用情況
克羅地亞、英國、列支敦士登、馬耳他、波蘭、德國、瑞士、丹麥、捷克共和國、匈牙利
愛沙尼亞、西班牙、荷蘭、希臘、立陶宛、、拉脫維亞、盧森堡、挪威、瑞典、斯洛伐克共和國、斯洛文尼亞、芬蘭、烏克蘭
 
以下是問卷調查中有關利用限制規定期限的四個不同方面（表3）。
 
表3    2004年歐洲檔案館利用限制規定種類

normal align=center style='text-align:center;line-height:150%'> 限制規定種類