甘肅省檔案局 宛志亮
自20OO年深圳市檔案館成立文檔資料服務中心、在全國率先開展已公開的現行文件查閱利用服務工作以來，全國已有29個省、自治區和直轄市的近50O家各級綜合檔案館，相繼開辦了現行文件查閱中心等以提供社會各界和普通百姓查閱利用“紅頭文件”為主要工作內容的現行文件利用服務機構，以各種形式不同程度地開展了這項工作。此外，在國家檔案局和各省級檔案行政管理部門的倡導下，各地尚未成立現行文件查閱利用中心的檔案館，也都在積極進行現行文件利用服務的調研、論證和籌備。檔案部門的這一創新舉措，引起社會各界尤其是新聞媒體的普遍關注，受到廣大人民群眾的普遍歡迎。綜觀四年來各地相繼開展現行文件提供利用的探索和嘗試，其中存在的一些問題不容忽視，值得我們思考和探討。
一、關于現行文件查閱利用中心的機構設置問題
從四年來全國各地相繼掛牌成立的現行文件查閱利用服務中心來看，它們都是依托本行政區域的國家綜合檔案館開辦的。其主要職能是以集中收集、保管本行政區及其上級黨政機關形成的已公開的政策性、法規性、公益性、服務性現行文件和政務信息，在整理編目的基礎上，為社會各界和普通公民提供查閱利用服務的公益性事業機構，是黨政機關政務信息公開的窗口和平臺。
現行文件查閱利用服務中心的職能性質，決定了它所開展的業務活動是一種在當地黨委和政府領導下的組織行為，因此必須經過當地同級黨委、政府的批準，開展工作中才能求得黨政各職能部門的協作與支持。這一點各地檔案局館在開辦現行文件查閱利用中心時都做到了。但是還有更為重要的一點，就是現行文件查閱利用中心這一機構設置的正式報批，或被各級檔案行政管理部門忽略了，或因種種制約因素的限制而未能完整地履行正常的合法報批程序。
我們知道，近年來全國檔案部門開展的創新服務機制活動，主要表現在兩個方面：一是開展了社區建檔工作；二是開展了現行文件查閱利用服務工作。雖然這兩項工作都被稱為“創新”，都是“利國、利政、利民”之舉，但其性質卻有所不同：社區建檔指導是新形勢下檔案行政管理部門業務范圍的自然延伸，檔案部門無需新成立專門的機構，只是將其納入正常的業務指導范圍即可；而現行文件查閱利用服務工作則不同，它是新形勢下檔案館功能的拓展和突破，從理論上、實踐上都是一種全新的業務，是檔案館原有業務范圍無法延伸到的新領域，從長遠需要看，理應設立專門的正式機構才能保證這項工作長期正常地開展下去。否則的話，作為未能履行正常報批手續的非正式內設機構，其合法性得不到確立，干部配備、人員編制、事業經費等無法保障，長期開展工作將會受到種種制約。從筆者目前所見到的報道看，各地近年來開展現行文件查閱利用服務工作的機構，只有深圳文檔資料服務中心是經過有關主管部門正式批準的檔案館內設合法機構。
二、關于提供利用現行文件的法律依據問題
黨的十六大報告首次提出，“發展社會主義政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。作為社會主義民主政治和社會主義政治文明的重要體現，就是要實行政務公開，以保證人民群眾真正享有政府活動的知情權和對政府信息的利用權。政府在從事政務活動、履行社會管理職能中的形成的“紅頭文件”，是承載政府政務信息的主要載體，而檔案部門作為主要的政府信息資源管理部門，理應發揮好人民政府與人民群眾之間的橋梁作用，承擔起向人民群眾及時提供政務信息服務的職責。遺憾的是，檔案館從事這項工作目前還缺乏足夠的法律支持，只能依靠行政命令和組織協調開展工作。
馮惠玲教授指出，“檔案部門要搞好現行文件的利用工作，要解決的第一個問題就是法規問題。“①檔案部門有些專家、學者認為：我國《憲法》規定了“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”要使《憲法》的規定真正落到實處，保證人民群眾有效行使決策權、管理權和監督權，首先的一個條件就是要確保人民群眾的知情權。現行公開文件利用工作是確保人民群眾知情權的一個重要方面”。②因此，檔案部門開展現行文件利用服務是有法律依據的。筆者贊成這種觀點，但同時認為，《憲法》作為我國的根本大法，只能從宏觀上作原則性的規定，對一些具體問題，還需要有專門的法律法規進行具體明確。
從我國現行的《立法法》、《檔案法》、《保密法》、《檔案法實施辦法》、《檔案館通則》、 《機關檔案工作條例》等法律法規的現有規定來看，目前還找不到關于檔案館應開展現行文件提供利用服務的明確依據，只有個別地方的檔案行政法規對此作了規定。如20O2年7月1日起施行的《深圳經濟待區檔案與文件收集利用條例》③第五條規定：“市、區政府檔案行政管理部門是本行政區域內檔案、文件事務的綜合管理部門”；第二十二條規定：“公共檔案館文件中心保管的檔案、文件，應當向社會公開，但是應當依法保密或者其它不宜公開的除外。社會組織及個人持合法有效證明，可以利用公開的檔案、文件。”
“依法治檔”是我們檔案部門開展工作的準則，而檔案工作與文件工作緊密相聯。我認為，既然我們檔案部門能夠開拓創新，主動承擔起現行文件提供利用服務這項“利國、利政、利民”的工作，就應該同時呼吁盡快制定、修訂與之相關的法律、法規，使檔案館新拓展的這一業務功能有更加明確的法律支撐，使之進入法制化軌道，這樣才有利于這項工作健康穩定地開展下去。
三、關于現行文件開放和提供利用服務的主體問題
(一)現行文件的開放主體
隨著社會主義政治文明建設的發展和我國已加入世貿組織的現實，政務公開已是大勢所趨并且逐步走向深入，而政務公開的主要內容就是政府信息公開。所謂“政府信息公開，是指政府及其部門通過多種方式公開其政務活動，公開有利于公民實現其知情權利的信息資源。允許用戶通過查詢、閱覽、復制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用政府部門所控制的信息。”④
據悉，“全世界已有40多個國家或地區進行了政府信息公開立法。目前，我國已在制訂《政府信息公開條例(草案)》，劃定政府信息公開的內容范圍和免責范圍是確立政府信息公開制度的核心部分，并直接體現‘以公開為原則，以不公開為例外’的基本精神。”⑤由于政府現行文件是承載政府信息的主要載體，從某種意義上說，政府信息的公開，實際上主要是指政府各部門現行文件的開放。
根據我國現行的檔案和保密法規，檔案館只有對館藏檔案的開放權、而沒有對現行文件的開放權，現行文件的開放權法律只賦予文件形成機關及其上級機關。有人認為現行文件查閱利用中心現已事實上成為現行文件的開放主體，這種認識并不正確，因為現行文件查閱利用中心收集、開放、提供利用的實際上是文件形成機關現行文件中已經公開的部分，并不包括未公開的現行文件。據此推斷，一旦《政府信息公開條例》頒布實施，現行文件的開放主體，依然應當是現行文件的形成機關，而不是檔案館，更不是現行文件查閱利用中心。這也符合常理，一則“隔行加隔山”，檔案部門很難準確判定政府各職能部門所形成的現行文件具體的劃控保密范圍；二則檔案部門也并不擁有對現行文件的所有權和處置權。
(二)關于現行文件的提供利用主體
《檔案法》第八條規定：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案。”這一規定，從法律上明確了檔案館提供利用檔案的主體地位，而對現行文件的提供利用主體，我國還沒有從法律上作出規定。正是在這種現行文件提供利用主體缺失的情況下，檔案部門順應時代的需要，勇于實踐，大膽創新，適時開辦了現行文件查閱利用中心，事實上成為當前提供利用現行文件的主體。
筆者認為，若要從根本上確立檔案館提供利用現行文件的主體地位問題，檔案部門還應緊緊抓住建設社會主義政治文明和加入世貿組織后我國許多法律法規需要作相應的修訂這一機遇，尤其是趁《政府信息公開條例》正在制定之際，爭取將檔案館提供利用現行文件的主體地位以法律形式確定下來，這樣才能保證檔案部門這一創新舉措不至于成為曇花一現。
實際上，現行文件的開放和提供利用是一個緊密聯系的有機結合。之所以要區分它們各自的主體，是因為檔案館對現行文件的開放，必須建立在政府機關對這些現行文件已開放的基礎上；而政府各機關雖然也可以提供利用現行文件，但只能通過電子政務平臺、政府信息網等媒體進行，不便于公眾直接去查閱，政府各機關也不適合作為提供查閱利用現行文件的主體。
四、關于現行文件查閱利用中心的業務規范問題
開展現行文件查閱利用服務是一個嶄新的事物，在這方面還沒有先例可循。在各級檔案行政管理部門的積極倡導和推動下，各地檔案館根據自己的認識，大膽摸索，勇于創新，創造性地開展現行文件利用服務工作，目前已初步形成了深圳、昌平、西城、濟南、丹東和柳州等六種各具特色的基本模式，其服務形式也是多種多樣。“從實踐的情形看，現行文件利用的幾種模式都不同程度地滿足了社會各界查閱利用現行公開文件資料的需要，擴大了檔案部門的影響，提升了黨和政府的形象，取得了顯著的社會效益。”⑥
現行文件提供利用模式不一、形式多樣，一方面反映了這項工作開展得機動靈活，不受條條框框的限制；另一方面也顯露出檔案部門對此缺乏總體規劃，沒有統一的業務規范來進行指導。“現行文件提供利用工作是一個政策性非常強的工作，需要有相關的政策配套，需要有各方面的保障機制”。⑦從幾年來各地形成的幾種模式看，有些地方充分考慮到了社會發展環境和檔案部門的實際情況，工作做得積極穩妥，既充分發揮了主觀能動性，又沒有大包大攬；而個別地區的檔案部門在提供利用現行文件中，把“網”撒得太開，“面”鋪得太廣，雖然也取得了一定的社會效益，但結合檔案部門帶來的額外負擔過多，不利于長期堅持下去。
再則，由于國家檔案行政管理部門對檔案館現行文件查閱利用中心的業務范圍、文件收集范圍和時限、提供利用方式等沒有統一規定，各地檔案部門各行其是，整體上顯現出一種無序狀態，發展很不平衡。
鑒于以上現狀，筆者認為，國家檔案局應組織有關方面的專家，對全國各級檔案館開展現行文件提供利用的情況深入調研，整合各種模式實踐中取得的經驗，找出存在的問題，盡快出臺一個關于現行文件提供利用工作的法規性文件，用以規范現行文件查閱利用中心的業務。
盡管檔案館的現行文件提供利用工作還存在著這樣那樣的問題，但是從長遠發展趨勢看，只要我們把基礎工作做實，再有各種配套機制的保障，就必定會有廣闊的可持續發展空間。
注釋：
①②⑦《中國檔案》編輯部：《有拓展才能有發展——檔案部門開展現行公開文件利用服務工作座談會輯要》，《中國檔案》2002年第3期。
③《深圳經濟特區檔案與文件收集利用條例》，《中國檔案》2002年第8期。
④③王銘、吳佩華：《政府信息公開的內容與控制》，《中國檔案》2004年第2期。
⑧管思：《發展快?范圍廣?形式多——已公開現行文件利用工作述評》，《中國檔案》2004年第2期。
（郭紅解、李軍摘自《檔案學》2004年第4期）
自20OO年深圳市檔案館成立文檔資料服務中心、在全國率先開展已公開的現行文件查閱利用服務工作以來，全國已有29個省、自治區和直轄市的近50O家各級綜合檔案館，相繼開辦了現行文件查閱中心等以提供社會各界和普通百姓查閱利用“紅頭文件”為主要工作內容的現行文件利用服務機構，以各種形式不同程度地開展了這項工作。此外，在國家檔案局和各省級檔案行政管理部門的倡導下，各地尚未成立現行文件查閱利用中心的檔案館，也都在積極進行現行文件利用服務的調研、論證和籌備。檔案部門的這一創新舉措，引起社會各界尤其是新聞媒體的普遍關注，受到廣大人民群眾的普遍歡迎。綜觀四年來各地相繼開展現行文件提供利用的探索和嘗試，其中存在的一些問題不容忽視，值得我們思考和探討。
一、關于現行文件查閱利用中心的機構設置問題
從四年來全國各地相繼掛牌成立的現行文件查閱利用服務中心來看，它們都是依托本行政區域的國家綜合檔案館開辦的。其主要職能是以集中收集、保管本行政區及其上級黨政機關形成的已公開的政策性、法規性、公益性、服務性現行文件和政務信息，在整理編目的基礎上，為社會各界和普通公民提供查閱利用服務的公益性事業機構，是黨政機關政務信息公開的窗口和平臺。
現行文件查閱利用服務中心的職能性質，決定了它所開展的業務活動是一種在當地黨委和政府領導下的組織行為，因此必須經過當地同級黨委、政府的批準，開展工作中才能求得黨政各職能部門的協作與支持。這一點各地檔案局館在開辦現行文件查閱利用中心時都做到了。但是還有更為重要的一點，就是現行文件查閱利用中心這一機構設置的正式報批，或被各級檔案行政管理部門忽略了，或因種種制約因素的限制而未能完整地履行正常的合法報批程序。
我們知道，近年來全國檔案部門開展的創新服務機制活動，主要表現在兩個方面：一是開展了社區建檔工作；二是開展了現行文件查閱利用服務工作。雖然這兩項工作都被稱為“創新”，都是“利國、利政、利民”之舉，但其性質卻有所不同：社區建檔指導是新形勢下檔案行政管理部門業務范圍的自然延伸，檔案部門無需新成立專門的機構，只是將其納入正常的業務指導范圍即可；而現行文件查閱利用服務工作則不同，它是新形勢下檔案館功能的拓展和突破，從理論上、實踐上都是一種全新的業務，是檔案館原有業務范圍無法延伸到的新領域，從長遠需要看，理應設立專門的正式機構才能保證這項工作長期正常地開展下去。否則的話，作為未能履行正常報批手續的非正式內設機構，其合法性得不到確立，干部配備、人員編制、事業經費等無法保障，長期開展工作將會受到種種制約。從筆者目前所見到的報道看，各地近年來開展現行文件查閱利用服務工作的機構，只有深圳文檔資料服務中心是經過有關主管部門正式批準的檔案館內設合法機構。
二、關于提供利用現行文件的法律依據問題
黨的十六大報告首次提出，“發展社會主義政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。作為社會主義民主政治和社會主義政治文明的重要體現，就是要實行政務公開，以保證人民群眾真正享有政府活動的知情權和對政府信息的利用權。政府在從事政務活動、履行社會管理職能中的形成的“紅頭文件”，是承載政府政務信息的主要載體，而檔案部門作為主要的政府信息資源管理部門，理應發揮好人民政府與人民群眾之間的橋梁作用，承擔起向人民群眾及時提供政務信息服務的職責。遺憾的是，檔案館從事這項工作目前還缺乏足夠的法律支持，只能依靠行政命令和組織協調開展工作。
馮惠玲教授指出，“檔案部門要搞好現行文件的利用工作，要解決的第一個問題就是法規問題。“①檔案部門有些專家、學者認為：我國《憲法》規定了“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”要使《憲法》的規定真正落到實處，保證人民群眾有效行使決策權、管理權和監督權，首先的一個條件就是要確保人民群眾的知情權。現行公開文件利用工作是確保人民群眾知情權的一個重要方面”。②因此，檔案部門開展現行文件利用服務是有法律依據的。筆者贊成這種觀點，但同時認為，《憲法》作為我國的根本大法，只能從宏觀上作原則性的規定，對一些具體問題，還需要有專門的法律法規進行具體明確。
從我國現行的《立法法》、《檔案法》、《保密法》、《檔案法實施辦法》、《檔案館通則》、 《機關檔案工作條例》等法律法規的現有規定來看，目前還找不到關于檔案館應開展現行文件提供利用服務的明確依據，只有個別地方的檔案行政法規對此作了規定。如20O2年7月1日起施行的《深圳經濟待區檔案與文件收集利用條例》③第五條規定：“市、區政府檔案行政管理部門是本行政區域內檔案、文件事務的綜合管理部門”；第二十二條規定：“公共檔案館文件中心保管的檔案、文件，應當向社會公開，但是應當依法保密或者其它不宜公開的除外。社會組織及個人持合法有效證明，可以利用公開的檔案、文件。”
“依法治檔”是我們檔案部門開展工作的準則，而檔案工作與文件工作緊密相聯。我認為，既然我們檔案部門能夠開拓創新，主動承擔起現行文件提供利用服務這項“利國、利政、利民”的工作，就應該同時呼吁盡快制定、修訂與之相關的法律、法規，使檔案館新拓展的這一業務功能有更加明確的法律支撐，使之進入法制化軌道，這樣才有利于這項工作健康穩定地開展下去。
三、關于現行文件開放和提供利用服務的主體問題
(一)現行文件的開放主體
隨著社會主義政治文明建設的發展和我國已加入世貿組織的現實，政務公開已是大勢所趨并且逐步走向深入，而政務公開的主要內容就是政府信息公開。所謂“政府信息公開，是指政府及其部門通過多種方式公開其政務活動，公開有利于公民實現其知情權利的信息資源。允許用戶通過查詢、閱覽、復制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用政府部門所控制的信息。”④
據悉，“全世界已有40多個國家或地區進行了政府信息公開立法。目前，我國已在制訂《政府信息公開條例(草案)》，劃定政府信息公開的內容范圍和免責范圍是確立政府信息公開制度的核心部分，并直接體現‘以公開為原則，以不公開為例外’的基本精神。”⑤由于政府現行文件是承載政府信息的主要載體，從某種意義上說，政府信息的公開，實際上主要是指政府各部門現行文件的開放。
根據我國現行的檔案和保密法規，檔案館只有對館藏檔案的開放權、而沒有對現行文件的開放權，現行文件的開放權法律只賦予文件形成機關及其上級機關。有人認為現行文件查閱利用中心現已事實上成為現行文件的開放主體，這種認識并不正確，因為現行文件查閱利用中心收集、開放、提供利用的實際上是文件形成機關現行文件中已經公開的部分，并不包括未公開的現行文件。據此推斷，一旦《政府信息公開條例》頒布實施，現行文件的開放主體，依然應當是現行文件的形成機關，而不是檔案館，更不是現行文件查閱利用中心。這也符合常理，一則“隔行加隔山”，檔案部門很難準確判定政府各職能部門所形成的現行文件具體的劃控保密范圍；二則檔案部門也并不擁有對現行文件的所有權和處置權。
(二)關于現行文件的提供利用主體
《檔案法》第八條規定：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案。”這一規定，從法律上明確了檔案館提供利用檔案的主體地位，而對現行文件的提供利用主體，我國還沒有從法律上作出規定。正是在這種現行文件提供利用主體缺失的情況下，檔案部門順應時代的需要，勇于實踐，大膽創新，適時開辦了現行文件查閱利用中心，事實上成為當前提供利用現行文件的主體。
筆者認為，若要從根本上確立檔案館提供利用現行文件的主體地位問題，檔案部門還應緊緊抓住建設社會主義政治文明和加入世貿組織后我國許多法律法規需要作相應的修訂這一機遇，尤其是趁《政府信息公開條例》正在制定之際，爭取將檔案館提供利用現行文件的主體地位以法律形式確定下來，這樣才能保證檔案部門這一創新舉措不至于成為曇花一現。
實際上，現行文件的開放和提供利用是一個緊密聯系的有機結合。之所以要區分它們各自的主體，是因為檔案館對現行文件的開放，必須建立在政府機關對這些現行文件已開放的基礎上；而政府各機關雖然也可以提供利用現行文件，但只能通過電子政務平臺、政府信息網等媒體進行，不便于公眾直接去查閱，政府各機關也不適合作為提供查閱利用現行文件的主體。
四、關于現行文件查閱利用中心的業務規范問題
開展現行文件查閱利用服務是一個嶄新的事物，在這方面還沒有先例可循。在各級檔案行政管理部門的積極倡導和推動下，各地檔案館根據自己的認識，大膽摸索，勇于創新，創造性地開展現行文件利用服務工作，目前已初步形成了深圳、昌平、西城、濟南、丹東和柳州等六種各具特色的基本模式，其服務形式也是多種多樣。“從實踐的情形看，現行文件利用的幾種模式都不同程度地滿足了社會各界查閱利用現行公開文件資料的需要，擴大了檔案部門的影響，提升了黨和政府的形象，取得了顯著的社會效益。”⑥
現行文件提供利用模式不一、形式多樣，一方面反映了這項工作開展得機動靈活，不受條條框框的限制；另一方面也顯露出檔案部門對此缺乏總體規劃，沒有統一的業務規范來進行指導。“現行文件提供利用工作是一個政策性非常強的工作，需要有相關的政策配套，需要有各方面的保障機制”。⑦從幾年來各地形成的幾種模式看，有些地方充分考慮到了社會發展環境和檔案部門的實際情況，工作做得積極穩妥，既充分發揮了主觀能動性，又沒有大包大攬；而個別地區的檔案部門在提供利用現行文件中，把“網”撒得太開，“面”鋪得太廣，雖然也取得了一定的社會效益，但結合檔案部門帶來的額外負擔過多，不利于長期堅持下去。
再則，由于國家檔案行政管理部門對檔案館現行文件查閱利用中心的業務范圍、文件收集范圍和時限、提供利用方式等沒有統一規定，各地檔案部門各行其是，整體上顯現出一種無序狀態，發展很不平衡。
鑒于以上現狀，筆者認為，國家檔案局應組織有關方面的專家，對全國各級檔案館開展現行文件提供利用的情況深入調研，整合各種模式實踐中取得的經驗，找出存在的問題，盡快出臺一個關于現行文件提供利用工作的法規性文件，用以規范現行文件查閱利用中心的業務。
盡管檔案館的現行文件提供利用工作還存在著這樣那樣的問題，但是從長遠發展趨勢看，只要我們把基礎工作做實，再有各種配套機制的保障，就必定會有廣闊的可持續發展空間。
注釋：
①②⑦《中國檔案》編輯部：《有拓展才能有發展——檔案部門開展現行公開文件利用服務工作座談會輯要》，《中國檔案》2002年第3期。
③《深圳經濟特區檔案與文件收集利用條例》，《中國檔案》2002年第8期。
④③王銘、吳佩華：《政府信息公開的內容與控制》，《中國檔案》2004年第2期。
⑧管思：《發展快?范圍廣?形式多——已公開現行文件利用工作述評》，《中國檔案》2004年第2期。
（郭紅解、李軍摘自《檔案學》2004年第4期）
