檔案信息利用政策與法規

迄今為止, 世界各國無不把保護和利用檔案作為檔案立法的基本宗旨。如法國制定的《法蘭西共和國檔案法》就明確指出: “ 從公共利益出發保管文件, 既是為了管理的需要和證明公私自然人或法人權利的需要, 又是為了研究歷史文獻。” 有的國家雖然在檔案立法中, 沒有明確的關于立法目的的條款, 但保護和利用的要求仍然貫穿于整個檔案法律規范的內容之中。

我國檔案法吸取了世界各國檔案立法的經驗, 在第1 條中就明確指出: “ 為了加強對檔案的管理和收集、整理工作, 有效地保護和利用檔案, 為社會主義現代化建設服務, 制定本法?！?這就清楚地說明了有效地保護和利用檔案, 是檔案立法的根本目的和宗旨。

 1 利用檔案的權利和提供檔案利用的義務

(1 ) 公民和組織利用檔案的權利

我國憲法規定: “任何公民享有憲法和法律規定的權利?！?憲法規定了我國公民在政治、經濟、科學、文化、教育等各方面的權利, 并強調公民在行使權利中, 國家要給予物質保證和法律保障。檔案是寶貴的科學、文化信息資源, 是工作查考、學術研究、藝術創作的第一手材料和素材, 把利用檔案作為公民和組織的一種權利在法律中加以規定, 正是公民和組織行使政治、經濟、科學研究、文化教育、藝術創作等權利的一種物質保證和法律保證。

對公民和組織利用檔案的權利, 檔案法第19 條第3 款規定:“中華人民共和國公民和組織持合法證明, 可以利用已經開放的檔案?！?第20 條規定: “機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要,可以按照有關規定, 利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案?！?這說明公民和組織依法不僅有利用檔案館已經開放的檔案的權利, 而且根據有關規定還有利用檔案館未開放檔案以及機關、單位保存的檔案的權利。用法律規定的權利稱法定權利, 公民和組織作為權利主體, 其利用檔案的權利是經法律規范確認所享有的權能, 這種權能表現為:

① 公民和組織有權按照自己的需要, 在法律規范所規定的范圍之內利用檔案。

② 公民和組織有權要求檔案管理機構提供檔案, 以資利用。

③ 當公民和組織按照法律規定利用檔案的權利受到不法阻礙或侵害, 有權要求檔案行政管理部門加以干預或尋求司法保護。

(2 ) 檔案機構提供檔案利用的義務

義務是法律規定的法律關系主體表現履行的責任。當義務人不履行應盡的義務時, 享有權利的主體有權請求國家機關依法采取必要的強制措施, 強制義務人履行其義務。關于檔案機構提供檔案利用的義務, 檔案法在總則中已經把它作為檔案工作的一條基本原則加以規定。在檔案法律規范中則規定得更為具體。檔案法第8 條規定: “中央和地方的各級各類檔案館, 要提供利用各分管范圍的檔案。” 第13 條規定: “各級各類檔案館, 機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構, 應當建立科學的管理制度, 便于對檔案的利用。” 第19 條規定: “檔案館應當定期公布開放檔案的目錄,并為檔案的利用創造條件, 簡化手續, 提供方便?！?以上規定說明,無論是各級各類檔案館, 還是機關、單位的檔案機構, 一切檔案管理部門都有向社會提供檔案利用的法律義務和責任。

檔案法關于檔案管理機構向社會提供檔案利用的義務的規定,正是以法律規范的形式保證公民和組織的檔案利用權。檔案管理機構應當根據法律的要求為社會各方面利用檔案創造條件。如果因客觀上的原因, 一時不能提供利用, 必須向利用者申明有合乎國家法律規定的正當理由, 否則將追究檔案機構不履行義務的法律責任。

 2 檔案利用與開放

1 ) 檔案利用范圍的劃分

保存檔案或保護檔案的目的是為了利用, 檔案立法的目的和宗旨也是保護和促進檔案的利用。從根本上說, 不存在完全不可利用的檔案。但是在一定時期里, 檔案的利用卻并非是任意的或無限制的, 世界各國都是如此, 這其中存在著保密限制和封閉期限制的問題。因此, 正確地劃分檔案利用的范圍及期限, 就顯得十分必要,這也正是檔案信息利用政策和法規的重要任務之一。

我國檔案法規定了檔案的利用范圍及期限。檔案法第14 條、第19 條、第20 條對“ 保密的檔案”、“ 開放的檔案”、“ 未開放的檔案” 以及機關、單位“ 保存的檔案” 的利用范圍和辦法作出了原則性的規定。根據這些法律規定, 可以把檔案劃分為三個范圍:

① 開放的檔案。它是國家檔案館保存的已滿30 年封閉期或封閉期未滿即可以公開的檔案。這部分檔案可以向科學、文化、教育工作者和社會公眾公開提供利用, 利用手續簡便易行。

② 未開放的檔案。它有廣義和狹義之分。廣義未開放的檔案,指的是檔案館保存的尚未開放的檔案和現行機關、單位檔案機構保存的還沒有向檔案館移交的檔案; 狹義未開放的檔案, 僅指國家檔案館保存的還處于封閉期的檔案, 可以在有限的范圍內, 通過一定的手續提供利用。

③ 現行機關的檔案。它是指正在履行職能和業務的機關、團體、企業事業單位和其他組織檔案機構所保存的檔案, 主要為本單位利用。其他組織和公民想要利用, 須辦理一定的審批手續。

在未開放的檔案和現行機關的檔案中, 都存在著保密檔案, 只有完全開放的檔案, 才不存在保密的問題。但保密是有一定期限的, 這個期限就是封閉期, 封閉期滿以后, 除涉及特別機密問題的檔案外, 一般都可解密, 開放利用。

(2 ) 檔案開放原則

所謂檔案開放原則, 就是一切公民都有利用國家檔案館檔案的權利。1790 年, 法國國民議會批準的國家檔案館條例規定: 國家檔案館每周向公眾開放三天, 每一個法國公民都可以在規定的時間內, 到國家檔案館查閱自己所需要的檔案文件。1794 年, 法國又制定了著名的《穡月7 日檔案法令》, 該法令把中央國家檔案館的“對外開放原則” 確定為所有國家檔案館的共同原則。在法國的影響下, 歐美許多國家也在檔案立法中相繼確立了檔案開放原則。

我國檔案法頒布之前, 黨和國家就已作出了開放歷史檔案的決定。在制定檔案法時, 根據我國國情和參照當今世界各國檔案開放的通例, 規定了國家檔案館的檔案向社會開放的期限和辦法。這樣, 我國就以正式立法的形式確定了檔案向社會公眾開放的原則。

這一原則的規定和實施, 對我國檔案事業的發展有著深遠的影響和重要意義。

檔案開放原則的確立, 促使檔案館由封閉型向開放型轉變, 使檔案館由“ 機關秘書工作的一部分” 和保存文件的庫房, 變為名副其實的科學文化機構, 改變了檔案館的形象。

檔案開放原則的確立, 體現了我國社會主義民主的廣泛性。我國享有檔案利用權利的主體很廣泛, 檔案利用的范圍也很廣泛, 它體現了人民管理國家科學文化事業的一種權利和當家作主的精神。

檔案開放原則的確立, 符合檔案工作發展規律, 有利于經濟、科學與文化和檔案事業的發展, 也體現出檔案的價值。檔案的價值只有在利用的過程中才能體現出來。檔案利用得越廣泛, 就越能發揮檔案的價值作用。同時, 檔案向社會公眾開放, 可以實現檔案信息資源的共享, 從而促進科學的進步、經濟的發展和國家的強盛。

(3 ) 檔案開放利用的期限

檔案開放的期限, 又稱為檔案封閉期, 是指由法律規定的檔案從形成到開放利用之日的期限。我國確定檔案開放期限的原則是:從國家和社會的最高利益出發, 既維護、保守黨和國家的機密以及公民個人的隱私, 又開放、擴大館藏檔案的利用范圍, 更有效地為社會主義現代化建設服務。檔案法第19 條第1 款規定: “ 國家檔案館保管的檔案, 一般應當自形成之日起滿30 年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限, 可以少于30 年,涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限可以多于30 年??”《中華人民共和國檔案法實施辦法》第20 條規定: 各級各類檔案館保管的檔案, 應當依照檔案法的規定、分期分批地向社會開。檔案開放的起點時間是:

中華人民共和國成立以前的檔案( 包括清代和清代以前的檔案, 民國時期的檔案和革命歷史檔案) , 應當自檔案法實施之日起向社會開放。

中華人民共和國成立以來形成的檔案, 一般應當自形成之日起滿30 年向社會開放。

經濟、科學、技術、文化等檔案, 可以隨時向社會開放。

(4 ) 檔案開放利用的形式與手續

檔案法第19 條和檔案法實施辦法第22 條以及國家檔案局頒發的《各級國家檔案館開放檔案辦法》規定了我國檔案開放利用的形式、主體和手續。

① 檔案開放利用的形式

檔案開放利用的形式, 檔案法實施辦法第22 條第1 款規定有以下幾種:

閱覽。就是利用者到檔案館內專設的接待室查閱其所需要的檔案原件或檔案縮微品、復制件。應當指出的是, 檔案縮微品和復制件載有檔案收藏單位法定代表人的簽名或者印章標記的, 具有與檔案原件同等的效力。

復制。就是根據利用者所利用檔案的內容, 由檔案館通過攝影、復印、拓印、打字等方法為其復制檔案原件, 供利用者使用。

摘錄。就是利用者在檔案館利用檔案過程中, 將其中所需要的部分抄錄下來以供自己查證、研究之需。

② 檔案開放利用的主體和手續

利用檔案的主體包括: 我國公民個人、機關、團體、企業事業單位和其他組織, 臺、港、澳同胞, 海外華僑, 外國人及外國組織。

依法利用已開放的檔案, 是我國公民或者法人的一項民主權利, 也是與國外進行科技文化交流的一項重要方式。依據檔案法律、法規、規章的規定, 不同的主體利用我國已開放的檔案分別適用不同的程序:

中華人民共和國的公民和組織利用開放檔案的程序———凡是持有合法證明均可以到各級各類檔案館利用已經開放的檔案。有提供利用義務的單位不得以非法借口拒絕提供利用。這里所說的“ 合法證明”, 一般是指單位介紹信、工作證、居民身份證、學生證等合法證件。

臺、港、澳同胞和華僑利用開放檔案的程序———須經大陸邀請單位、合作單位或接待單位介紹, 并向國家檔案局和有關檔案館提出申請, 經同意批準后可利用各級各類國家檔案館已經開放的檔案。如果只查取本人及其親屬歷史證明, 可持回鄉證或身份證直接到有關檔案館利用。

外國人和組織利用我國已開放檔案的程序———凡要求利用我國已經開放的檔案, 必須經我國有關主管部門的介紹和保存該檔案的檔案館同意。凡是根據簽訂的有關文化交流協定而利用已經開放的檔案的, 可通過簽訂協定的我國有關部門介紹, 向有關檔案館提出利用申請; 凡以其他途徑利用中央和省、自治區、直轄市級檔案館已開放的檔案的, 可向國家檔案局或有關檔案館提出利用申請; 凡利用地( 州、盟)、縣級國家檔案館已經開放的檔案的, 可向國家檔案局或有關省、自治區、直轄市檔案行政管理部門提出利用申請。

(5 ) 未開放檔案的利用

法律規定的檔案的利用, 除了檔案館開放檔案的利用外, 還有檔案館未開放檔案和機關、單位保存的檔案的利用。檔案法第20條規定: “ 機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要, 可以按照有關規定, 利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案?！?/span>

由于檔案館保存的尚未開放的檔案處于封閉期或有一定的保密必要, 機關、單位保存的是現行檔案并且主要是供本單位利用, 因此利用這些檔案就要受到一定的限制并履行一定的審批手續。如果組織和公民需要利用這部分檔案, 根據檔案法和檔案法實施辦法的規定應符合以下條件:

利用主體必須是我國的國家機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民個人;確為經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要;須依照國家制定的利用未開放檔案辦法的規定;須經有關檔案館和單位的同意, 必要時報請上級主管機關審查批準。

檔案館對利用未開放的檔案一般應嚴格手續。利用未開放檔案的具體規定, 只能由國家檔案局會同其他主管機關制定, 其他任何部門無權制定有關利用我國未開放檔案的規定。

3 檔案的公布

(1 ) 檔案的公布權

公布檔案是有效利用檔案的一個重要手段。將已經開放的檔案向社會公布, 可以最大限度、最大范圍地供社會各方面利用。同時, 公布檔案又是一個嚴肅的問題, 它涉及到公布權限。檔案的公布權, 是檔案所有權權能中處分權的一個方面。檔案的公布權和其他財產處分權一樣, 一般應由檔案所有人行使, 經所有人授權或按照有關法律的規定, 非所有人也可以擁有公布權。

根據檔案法第22 條和檔案法實施辦法第24 條、第25 條、第26 條的規定, 保存在檔案館的屬于國家所有的檔案的公布權, 由國家授權的檔案館或者有關單位行使; 保存在各單位檔案機構的檔案的公布權, 經批準由本單位行使; 屬于集體或者個人所有的檔案的公布權, 由集體或個人行使。具體分述如下:

保存在檔案館的屬于國家所有的檔案, 由檔案館公布, 必要時由檔案館事先征得檔案形成單位的上級主管機關的同意。原形成單位因撤銷或合并等原因不存在的, 則報請其原上級主管機關或者人民政府批準。這里所說的“必要時”, 是指檔案雖已到開放期限,但因其中涉及到一些國家重大利益或公民個人隱私等內容, 檔案館不能決定是否應向社會開放, 這時就應征求檔案原形成單位的意見或其上級主管機關的同意。

保存在各單位檔案機構屬于國家所有的檔案, 如果是已經到了開放期限但尚未向有關檔案館移交, 則各單位有權向社會公布, 必要時, 應當報經其上級主管機關批準后公布。

除國家授權的檔案館和有關單位以外, 任何利用檔案的個人和單位, 均無權公布檔案。除非利用者得到檔案館的同意或者檔案形成單位或形成單位的上級主管機關直接授權或批準。否則, 利用者不管是利用出版物或是通過廣播、電視公布檔案的全部或者部分原文, 還是通過展覽陳列、散發張貼檔案及其復制件等, 都屬于違法行為。依據《各級國家檔案館開放檔案辦法》的規定, 對于已向社會開放利用的檔案, 任何利用者都可以在其著述中引用, 但不能將檔案全文公布或將利用的檔案進行匯編出版。如果利用者因著述需要使用, 應事先征得檔案館的同意, 簽訂出版合同。對于未開放的檔案, 利用者在利用后未經檔案館或者有關機關同意不得摘錄引用。下級機關未經上級主管機關或發文機關同意, 不得采取任何形擅自公布或出版上級機關頒發的檔案文件。

屬于集體和個人所有的以及其他不屬于國家所有的檔案的公布權, 由檔案所有者行使, 任何單位和個人不得加以侵犯。但是, 對屬于集體和個人所有的以及其他不屬于國家所有的檔案, 如果其中有對國家和社會具有保存價值或者應當保密的, 所有者要向社會公布, 必須遵守《中華人民共和國保密法》等有關法律、法規, 并且不得因公布該檔案而損害國家、社會、集體的和其他公民的利益。

必要時, 還應當報請當地檔案行政管理部門批準, 方可公布。屬于集體和個人所有的, 寄存在檔案館或其他單位的檔案的公布權, 仍由所有者行使。接受寄存的檔案館或單位在沒有征得寄存人同意的情況下, 不得擅自公布寄存檔案。如果認為有必要公布,先必須與檔案所有者協商, 征得同意后方可公布。

此外, 檔案法實施辦法還規定: 任何主體利用、公布檔案, 都不得違反國家有關知識產權保護的法律規定。

2 ) 檔案的公布形式

檔案的開放與檔案的公布有密切聯系。檔案開放是將原來處于封閉狀態的檔案, 依法向社會公開, 供社會各方面利用, 將過去控制在一定范圍內使用的檔案轉變為供全社會利用。凡是已經開放的檔案, 任何個人和組織都有權利用。但根據檔案法律、法規的規定, 利用者只有利用權而無公布權。這里的根本區別在于“ 首次向社會公開發表”。檔案的公布是對檔案開放的一種積極的作為, 只要檔案內容一公布, 全社會都可以以任何方式加以利用。而一般意義上的檔案利用, 有可能是利用了已公布的檔案內容, 也有可能利用了尚未開放的檔案。前者不涉及公布權的問題, 后者未經批準,則不得以任何形式加以公布。所以, 檔案法律上所稱檔案的公布,是指檔案內容首次向社會公開發表, 公布的形式, 也是指檔案內容首次公開所采取的方式。

檔案公布的形式, 從內容上講, 可以分為全部公布原文和部分公布原文以及公布檔案記載的特定內容。從手段上講, 檔案法實施辦法第23 條規定有七種:

① 通過報紙、刊物、圖書、聲像、電子等出版物發表。這里所稱的報紙、刊物、圖書、聲像、電子等出版物, 必須是國內經新聞出版主管機關批準的各種正式合法的出版物。國家授權的檔案館或者有關機關只能在上述出版物中發表檔案的全部或部分原文。

② 通過電臺、電視臺播放。這里所稱的電臺、電視臺, 必須是國內從中央到地方各級國家廣播電臺和電視臺。有權公布檔案的主體只能在上述廣播電臺和電視臺播放檔案的全部或部分原文。

③ 通過公眾計算機信息網絡傳播。公眾計算機信息網絡, 以其迅速、無障礙、高效傳遞信息的特性而成為公布檔案的一種理想方式。

④ 在公開場合宣讀、播放。這種公布形式是指有權公布檔案的主體將檔案內容當眾口頭表述出來, 或者通過錄音、錄像播放出, 使人們了解和利用。

⑤ 出版發行檔案史料、資料的全文或者摘錄匯編。關于出版檔案史料匯編, 檔案法第23 條作了專門的規定: “ 各級各類檔案館應當配備研究人員, 加強對檔案的研究整理, 有計劃地組織編輯出版檔案材料, 在不同范圍內發行?！?以法律的形式規定出版檔案史料匯編, 說明這項工作是十分重要的。編輯出版檔案史料匯編既是檔案館的權利, 同時也是檔案館的職責。實踐證明, 這是一種公布和利用檔案的十分有效的形式, 可以滿足社會各方面不同層次的不同需求。

⑥ 公開出售、散發或者張貼檔案復制件。出售、散發、張貼檔案復制件, 是指有公布權的檔案主體為了某種需要在特定的場所, 將已開放的檔案的復制件, 向社會公開出售、散發或張貼, 宣示檔案的內容。

⑦ 展覽、公開陳列檔案或者其復制件。展覽、陳列檔案, 是指檔案管理部門或者檔案所有者的主管機關, 根據經濟建設、政治宣傳、文化教育、揭示歷史真相、打擊犯罪等實際需要, 按照一定主題, 系統地陳列檔案材料或部分地展示檔案原件、復制件, 供社會公眾了解和利用。

以上七種形式, 都屬于公布檔案的行為。國家授權的檔案館或者有關機關依此七種形式公布檔案是合法的行為, 而無權公布檔案的單位或個人, 未經授權或批準, 以其中任何一種形式公布檔案,均屬于侵權行為、違法行為。

應當說明的是, 對于利用者利用開放檔案作為某種證明, 或者利用者在其著述中摘引開放檔案的主要內容, 一般是允許的, 不能視做擅自公布檔案的行為。但摘引、出版中要遵守《中華人民共和國著作權法》的有關規定。