張世林

由香港政府頒布的《公開資料守則》(以下簡稱《守則》)是政府各局及部門提供資料以及市民獲取政府信息所遵循的正式法律依據。香港特別行政區的一個政府職能部門?香港資訊科技署負責《守則》的貫徹實施。

一、《公開資料守則》的主要內容

1．《公開資料守則》的立法宗旨和適用范圍。1995年制定、2003年9月修訂的《公開資料守則》的立法宗旨是：政府應該運用可供使用的資源，盡量為市民提供最佳服務。為實現這一目的，市民需要充分了解和認識政府及其提供的服務，以及對個人和整個社會均有影響的政策和決定的依據。資料公開的適用范圍包括政府各部門，如香港警務處、房屋及規劃地政局、房屋署、入境事務處、廉政公署、政府新聞處、信息科技署、稅務局、創新科技署、知識產權署、投資推廣署等四十多個政府機構以及司法機構政務長轄下所有法院與審裁處的登記處及行政辦事處。但《守則》對法庭、審裁處或調查小組所保存的資料不適用。

2．執法主體的職責。依據《公開資料守則》，特區政府各部門每年均會公布其組織結構的詳情、所提供服務的資料、其服務表現承諾及履行各項承諾的進展。依據《守則》要求，各部門需指派一位人員擔任公開資料主任，負責促進和監督《守則》的執行。

3．市民的法定權利和義務。《守則》保護市民查閱資料的既有法定權利，同樣，亦會對影響公開資料進行法定限制，而不論這些限制是法定禁令或任何根據普通法或適用于香港的國際協議所引起的義務。

市民可以口頭或書面方式索取資料。《守則》的附件都列有規范的申請表格，申請者可以下載或到資訊科技署的多個接待處或各區民政事務處索取申請表格。

政府當局會盡快響應索取資料的要求。一般會在接獲書面要求后的10日內提供有關資料。倘若口頭答復或提供標準單張、表格等方式均不能充分滿足要求，則可通過下列方式供給資料：提供有關記錄或其部分的副本、提供有關記錄或其部分的抄本、給予合理機會查閱、聆聽或察看有關記錄或其部分內容，或提供有關記錄或其部分的摘要。資料會盡量以原來的形式提供。記錄內若有些資料不可以披露，但不得影響其余部分的公開。

如索取的資料是為第三者保存或由第三者提供，并從第三者處明確知道或獲得暗示該資料不會進一步披露的情況下，如果有關公務員認為為了公眾利益需要披露這些資料，那么，有關人員會告知該第三者，請他表示同意或就反對披露這些資料作出陳述，并會要求他在30日內作出響應，或應要求給予他一段較長而合理的時間以作出響應。假如該第三者就反對披露作出陳述，或未有在規定時間內作出響應，有關人員會以披露資料的公眾利益超過可能造成的傷害或損害為理由，決定應否披露資料，并會通知該第三者有關的決定。

4．利用資料的收費與復檢。由于處理索取資料的要求需要使用資源，因此各部門可能會按照提供所需資料的成本，向使用這項服務的人士收取一定的費用，在所需的費用繳清后才會發放有關資料。具體規定是：使用A4或A3紙張黑白復印服務收費，除法例另有規定或經庫務局局長批準外，復印本每張收費1．5港元。

公民如認為某部門沒有遵照執行《守則》的規定，可要求該部門復檢有關情況。如認為某部門未有適當執行《守則》的規定，亦可向申訴專員投訴，申訴專員的地址亦列入《守則》中，以方便及時投訴。

5．政府可拒絕披露的資料。當所披露的資料實際造成以及可能或有理由預期會造成傷害及損害，政府各部門可拒絕披露資料，部門會權衡披露資料的公眾利益是否超過可能造成的傷害或損害，從而作出是否披露資料的決定。

二、《守則》是香港特區政府政務信息公開的法律保障

政務信息公開制度是對公民知情權的尊重與保障，從公民的角度出發，政府是為公民服務的機構，公民對政府擁有的信息有公開請求的權利，政府對此有解答的義務；從政府的角度出發，公民是政府政策信息的實施者，為了充分發揮政府信息的最大效益，就需要盡可能讓社會公眾知曉并公開各種政府信息，盡可能減少信息的不對稱。香港的《公開資料守則》正是致力在政府內部及向社會各界推廣和協助廣泛應用政府資訊，并確保市民、工商界和政府通過利用政府資訊保持順利而持久的聯系。

綜觀《守則》全貌不難看出，《守則》對適用的范圍、所能夠提供資料的范圍和內容、公開和獲取資料的程序、第三者資料的利用程序以及政府可拒絕披露的資料范圍和內容都做了詳細全面的規定。政府部門在資料的公開內容、如何公開、公開哪些、不公開哪些都有具體的章法可循；市民能夠獲取哪些政府信息、不能獲取哪些政府信息、如何獲取政府信息均有明晰的法律可依，同時，設有專門的人員和配套的服務機構保證資料公開工作的正常有序進行。各項條款制定得具體詳盡，確保整個政府信息資料的公開與利用在法律的框架內運行，不失為一部適用性、實用性、操作性較強的法律。

以市民的最大需求為出發點，但又不失原則性，是《守則》最鮮明的特點。世界各國的信息公開法，共同的且最為核心的一點就是：任何人都有權請求公開一切行政機關所擁有的信息，而不論與請求信息的利害關系或信息使用者的目的如何。《守則》在引言部分指出：“政府應該運用可供使用的資源，盡量為市民提供最佳服務。“具體的條款也都是從如何方便市民獲取政府信息來規范資料的公開，即使限制公開的資料類別也都詳列出來，并向市民闡釋不能公開的理由，市民若有疑義，則可要求復檢或向申訴專員投訴。任何公開或限制公開的資料均規定了答復的最后期限。

三、關于機關檔案室檔案利用與政務信息公開的法律思考

國家機關是政務信息的主要形成者，甚至是一些信息的惟一擁有者。在祖國大陸，政府機關檔案室保存的現行檔案中絕大部分是屬于政務信息，但我們現在還缺乏政務信息公開的法律。《檔案法》對機關檔案室檔案利用的規定，其實質是將機關檔案的開放與利用主要交由檔案形成的機關來決定，檔案部門只起一個行政指導的作用，體現不出法律對這一行為的具體約束力。如《檔案法》第20條規定“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民……可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案。利用未開放檔案的辦法，由國家檔案行政管理部門和有關主管部門規定。”國務院1995年10月發布的《政務信息工作暫行辦法》，主要是從各級政府及其部門的辦公廳(室)的角度出發規定各級政務信息工作部門的職責和任務，使政務信息工作逐步規范化、制度化，為各級政府科學決策提供信息服務。但該辦法并不是針對政務信息公開制定的，未提能否向公眾公開以及如何公開政務信息。

可以看出，無論是《檔案法》還是《政務信息工作暫行辦法》都側重于從保護或規范部門自身的角度來規范政務信息的管理與利用，而不是從公眾的需求出發來考慮如何實現政務信息的公開和利用，它們不可避免地與廣大民眾對政府信息的需求形成強烈的反差。目前的狀況是，大量可以公開的政務信息仍然深藏官府，秘不示人，離老百姓還十分遙遠。政府部門完全“壟斷”政府信息。政府信息公開成為政府部門的一種行政行為，甚至某些官員的任意行為。我國機關檔案室主要為本機關工作服務的職能定位大大限制了現行檔案(政務信息)作用的發揮，若要按照檔案滿30年、涉及科技文化、經濟等領域的檔案可少于30年開放的法律規定，廣大市民基本上是無法實現對機關檔案室檔案的獲取與利用權的。目前，一些檔案部門已深刻認識到機關檔案室檔案利用的局限性，正在積極探索檔案服務的模式，出現了“已公開現行文件利用中心”等提供現行文件和檔案利用的機構，成為政務信息公開的一個“重要窗口”，但它畢竟不能代替完全意義上的政務信息公開，檔案部門只能履行政務信息公開的部分職能。

據悉，我國政務信息公開的立法正在緊張地進行當中，其中的一個難點就是如何與其他現有法律的接軌問題，如需要解決公民與政府在利用信息中發生的爭議、行政復議以及行政訴訟與相關現行法律法規的銜接問題，但鮮有人提到與《檔案法》的接軌以及如何接軌的問題。筆者以為，政務信息公開立法不僅需要從檔案學理論上加以闡釋，而且需要從法律法規上加以協調與規范。政務信息公開應該將機關檔案室的檔案列入公開的對象，應該在不背離《檔案法》的基礎上對這一部分檔案的公開做出應有的規范，這是對《檔案法》關于機關檔案利用規定的延伸、完善和補充，是機關檔案室在新的歷史環境下職能的拓展。政務信息公開法既是檔案法律體系的組成部分，又是整個信息法律體系的重要內容，它可以彌補《檔案法》在機關檔案利用方面規定較為籠統的缺陷，也為政務信息公開法提供了一個較為寬泛的客體，便于今后政務信息公開法的具體操作和執行。但前提條件是，兩部法律之間必須實現良好的銜接和統一，政務信息的立法必須要有檔案學專家的參與。

(壹心摘自《中國檔案》2004年第9期)