《檔案法》的制定與修改

1 《檔案法》的制定

《中華人民共和國檔案法》( 以下簡稱《檔案法》) 從1979 年起草到1987 年9 月5 日頒布, 歷時8 年多。大體經歷了四項程序:

( 1 ) 《檔案法》( 草案) 的提出( 1979. 7 ～1984. 11 )在黨的十一屆三中全會上通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確指出, 必須鞏固人民民主專政, 完善國家的憲法和法律, 并使之成為保護人民權利, 保障生產秩序、工作秩序、生活秩序, 制裁犯罪行為, 打擊階級敵人破壞活動的強大武器。因此, 各種法規不斷產生。1979 年國家檔案局恢復后, 檔案界、廣大檔案工作者普遍認識到, 檔案事業僅僅依靠行政手段已不適應其發展, 必須把國家檔案工作列入法律范疇, 載入法典強制執行。部分全國人大代表、全國政協委員和有關專家、學者也曾多次提出制定檔案法的建議與提案。要求盡早制定和頒布一部具有中國特色的檔案法, 做到依法管檔。1979 年7 月國家檔案局根據這些提案建議以及廣大檔案工作者的要求, 開始醞釀起草檔案法。1980年2 月正式成立檔案法起草小組, 草擬檔案法的條文。《檔案法》在起草過程中, 以憲法為依據, 遵照黨中央和國務院確定的關于檔案工作的方針、政策和原則, 總結新中國成立以來檔案工作的經驗, 借鑒和吸收了我國歷史上以及外國一些檔案法的經驗和做法。經過廣泛征求意見和反復修改, 先后近30 次易稿, 終于形成了《檔案法》( 草案) 。其中兩次向省、自治區、直轄市和中央、國家機關征求意見。多次組織有關人員座談討論。1984 年6 月在全國省、自治區、直轄市檔案局( 館) 長會議上進行了討論。

( 2 ) 《檔案法》( 草案) 的審查( 1984. 11 ～1987. 6 )1984 年11 月, 國家檔案局把《檔案法》( 草案) 呈報國家審批。國務院法制局對《檔案法》( 草案) 初稿進行了多次研究和修改, 1986 年以國務院的名義將草案修改稿發給各省、自治區、直轄市和中央、國家機關等有關部門征求意見。1987 年4 月14 日,國務院召開第139 次常務會議, 專門討論了《檔案法》( 草案) 。中央負責同志對《檔案法》( 草案) 發表了很重要的意見。會議代表一致認為, 檔案工作是一項很重要的工作, 為了更好地保管和利用檔案, 制定檔案法很有必要。檔案工作應實行統一政策、法規和分級、分類、分專業保管的原則。必須注意檔案工作應用現代化技術管理的問題。根據國務院常務會議精神, 國務院秘書長又召集有關人士征求意見。6 月7 日, 國務院將《檔案法》( 草案) 提交全國人大常委會審議。

( 3 ) 《檔案法》的審議通過( 1987. 6 ～1987. 9)全國人大常務委員會對制定檔案法極為重視, 1987 年6 月11日, 在第六屆全國人大常委會第二十一次會議上, 國家檔案局局長韓玉虎對《檔案法》( 草案) 作了說明, 到會的委員們認為檔案立法很有必要, 并對《檔案法》( 草案) 提出了修改意見。全國人大法律委員會根據人大常委會的審議意見, 對《檔案法》( 草案) 作了進一步修改完善, 1987 年9 月4 日, 全國人大法律委員會副主任委員項淳一向人大常委會第二十二次會議作了《關于〈中華人民共和國檔案法( 草案) 〉( 修改稿) 幾點修改意見的匯報》。9 月5日, 人大常委會第二十二次會議正式通過了《檔案法》。

( 4 ) 《檔案法》的公布1987 年9 月5 日, 原國家主席李先念以中華人民共和國主席第58 號令予以公布。

以上四項程序是分三個階段完成的, 第一、二項程序是各自為一個階段, 第三、四項程序是在同一個階段完成的。

2 《檔案法》產生的時代背景和歷史條件

社會主義民主與法制的逐步建立與健全是《檔案法》產生的前提條件。黨的十一屆三中全會以來, 我國社會主義民主與法制建設進入了新的發展時期, 國家先后制定了憲法、刑法、民法通則、文物保護法、會計法等法律。刑法第100 條、103 條、167 條、186條等條款直接規定了搶劫國家檔案、泄露國家機密行為應受到法律制裁。這是中華人民共和國成立以來, 第一次把檔案的保護和安全納入國家的基本法, 為《檔案法》的制定提供了法律依據。同時,在上述各種法律相繼產生的歷史條件下, 作為我國立法組成部分的《檔案法》也隨之產生, 它既是社會主義民主法制的組成部分, 又是不斷完善社會主義民主法制的重要體現。

檔案事業的迅速發展是制定《檔案法》的實踐基礎, 中華人民共和國成立以來, 特別是黨的十一屆三中全會以來, 我國的檔案事業迅速發展, 各級檔案機構日益健全, 各級各類檔案館館藏檔案不斷增加, 到1986 年, 全國共有檔案行政管理機構2 640 個, 綜合檔案館2 865 個, 專業檔案館261 個, 全國館藏檔案共計7 967萬余卷。檔案事業的迅速發展, 需要用法律予以保障。另一方面,由于檔案事業無法可依, 檔案管理和利用也不能夠完全適應社會主義建設及改革開放新的形勢, 為了更有效地開發利用檔案資源, 使其為社會主義建設服務, 有必要制定《檔案法》, 將檔案工作納入法制管理軌道, 保證檔案事業的健康發展。

我國歷代檔案法規為制定《檔案法》提供了有益的經驗。我國檔案工作歷史悠久, 漫長的封建社會雖然沒有制定一部獨立完整的檔案法典, 但從秦律、唐律到明清律法, 對古代檔案工作各個方面都有嚴格規定, 它們為當今的檔案立法提供了歷史借鑒。

我們黨和國家十分重視檔案立法。早在革命戰爭時期, 1931年, 瞿秋白就主持擬定了我黨第一個檔案法規——— 《文件處置辦法》, 經周恩來同志親自修改批準試行。中華人民共和國成立以后, 黨和國家先后頒布的一系列檔案法規和檔案行政規章, 包含了黨和國家對檔案、檔案工作和檔案事業管理的原則及方法。它們為制定《檔案法》提供了以往檔案工作中成功的經驗。

世界各國檔案立法為我國制定《檔案法》提供了借鑒。檔案立法是世界各國的通例。外國具有近代意義的檔案法令先我國而出現, 以《法蘭西共和國檔案法》為代表的資產階級性質的檔案法規, 為我國檔案立法提供了借鑒。

3 《檔案法》的修改

( 1 ) 為什么要修改

《檔案法》是我國檔案事業建設中的第一部法律, 1988 年實施后, 對促進我國檔案事業的健康發展起到了積極的作用。但是, 社會的發展尤其是社會主義市場經濟中出現的種種新情況、新問題,又對《檔案法》提出了新的要求, 如加強《檔案法》的實際約束力, 明確有關各方在檔案事務中的權利、義務和職責, 加大對各類違法行為的實際處罰力度, 強化檔案行政機關的執法監督職責和權力等。正是在這種社會背景下, 1996 年7 月5 日, 第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國檔案法〉的決定》。這是我國檔案工作進一步走向法制化的一件大事, 是國家對檔案事業更好地為社會主義現代化建設服務采取的一個重要措施。修改后的《檔案法》, 總結了改革開放以來我國檔案事業建設的成功經驗, 是社會主義市場經濟條件下檔案工作的準則, 具有重要意義。《檔案法》的修改, 可以使檔案工作更好地適應社會主義市場經濟發展的需要, 更好地為改革開放和現代化建設服務。

( 2 ) 修改的主要內容

第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議決定對《中華人民共和國檔案法》作如下修改:

第16 條第2 款修改為: “ 前款所列檔案, 檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者出賣; 向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣的, 應當按照有關規定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準。嚴禁倒賣牟利, 嚴禁賣給或者贈送給外國人。”

第17 條增加一款作為第2 款: “ 國有企業事業單位資產轉讓時, 轉讓有關檔案的具體辦法由國家檔案行政管理部門制定。”

第19 條第2 款修改為: “ 檔案館應當定期公布開放檔案的目錄, 并為檔案的利用創造條件, 簡化手續, 提供方便。”

第24 條修改為:“ 有下列行為之一的, 由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分; 構成犯罪的, 依法追究刑事責任:

( 一) 毀損、丟失屬于國家所有的檔案的;

( 二) 擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的;

( 三) 涂改、偽造檔案的;

( 四) 違反本法第十六條、第十七條規定, 擅自出賣或者轉讓檔案的;

( 五) 倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的;

( 六) 違反本法第十條、第十一條規定, 不按規定歸檔或者不按期移交檔案的;

( 七) 明知所保存的檔案面臨危險而不采取措施, 造成檔案損失的;

( 八) 檔案工作人員玩忽職守, 造成檔案損失的。

在利用檔案館的檔案中, 有前款第一項、第二項、第三項違法行為的, 由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告, 可以并處罰款; 造成損失的, 責令賠償損失。

企業事業組織或者個人有第一款第四項、第五項違法行為的,由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告, 可以并處罰款;有違法所得的, 沒收違法所得; 并可以依照本法第十六條的規定征購所出賣或者贈送的檔案。”

增加了第25 條: “攜運禁止出境的檔案或者其復制件出境的,由海關予以沒收, 可以并處罰款; 并將沒收的檔案或者其復制件移交檔案行政管理部門; 構成犯罪的, 依法追究刑事責任。”

修改后的《檔案法》最顯著的特點, 是適應新形勢下檔案事業發展的客觀需要, 加大了檔案行政管理部門的執法力度, 賦予其行政處罰的職能和權力, 更具有操作性, 從而保證了《檔案法》的有效施行。

4 檔案法實施辦法的制定與修改

( 1 ) 檔案法實施辦法概述

現行的《中華人民共和國檔案法實施辦法》于1999 年5 月5日由國務院批準修訂, 國家檔案局于1999 年6 月7 日發布, 它取代了原有的由國務院批準, 國家檔案局于1990 年10 月24 日發布的檔案法實施辦法。

① 檔案法實施辦法與《檔案法》的關系

從結構上看, 檔案法實施辦法的框架結構基本上與《檔案法》的結構一致, 都分為六章, 各個章節一一對應。這給運用《檔案法》帶來了極大的方便, 同時有利于我們相互對照著學習, 較容易也較深刻地領會兩者的內涵。

從內容上看, 《檔案法》是制定檔案法實施辦法的基礎, 檔案法實施辦法的各條規定都是依據《檔案法》的原則制定的。一方面, 它是《檔案法》的具體體現, 使其更具有操作性; 另一方面,它的內容必須限制在《檔案法》所規定的范圍之內, 不得突破,不能使檔案法律關系的主體享有超出《檔案法》規定的權利, 也不能使其承擔超出規定的義務。

從整體上看, 檔案法實施辦法并不是《檔案法》的重復, 它是在《檔案法》原則性規定基礎上的說明或補充, 而對《檔案法》已經具體說明的內容決不贅述。它們兩個相輔相成, 相得益彰。

② 制定、修改檔案法實施辦法的必要性

“ 辦法” 是為保證某項活動的正常開展及某項工作的順利進行而規定的具體要求和措施的一種公文。僅從這一概念我們就可深刻體會出檔案法實施辦法制定的必要性, 它對《檔案法》的貫徹實施起到了極大的推動作用。

眾所周知, 《檔案法》只是從宏觀上、整體上以法律手段對我國的檔案事務作出了規定, 它是從大的方面來講的, 是原則性的描述, 只能起到一個方向作用, 使我們有一個整體的法律觀念。但這樣的規定在具體的貫徹執行中會遇到不少困難, 某些情況下會使我們覺得無從下手, 不知如何去具體地實施《檔案法》所作的規定。制定檔案法實施辦法, 可以幫助機關、組織、企業事業單位正確理解《檔案法》的內容及精神實質, 并進一步貫徹實施。具體意義有以下幾點:

第一, 是對我國檔案立法的進一步完善, 是《檔案法》的具體化。《檔案法》對檔案事務方面許多問題只能是原則性的規定,為了更好地貫徹實施《檔案法》, 必須根據《檔案法》的規定和我國檔案工作的實際, 作出較為具體的詳細的規定。檔案法實施辦法將《檔案法》的一些原則性規定更加具體化, 它在《檔案法》規定的原則范圍內又增加了許多具體的規定, 是我國關于檔案工作的一個全面系統的行政法規, 它在完善我國立法的過程中起到了重要的作用。

第二, 檔案法實施辦法對于深入實施《檔案法》, 進一步加強檔案法制建設, 保護檔案使用者安全和有效地利用檔案, 促進我國檔案事業的發展, 創造了極為有利的條件。

第三, 檔案法實施辦法在《檔案法》規定的原則基礎上進一步明確了檔案工作和檔案事業發展中的許多重要問題, 使《檔案法》更具有可操作性, 因而更有利于遵守和執行。

對檔案法實施辦法的修改也是極其必要的。一方面, 社會的發展使得檔案工作、檔案事業出現了許多新情況、新問題, 過去的《檔案法》和檔案法實施辦法沒有涉及到這些情況、問題, 或很少涉及, 所以要做必要的修訂; 另一方面, 檔案行政法規的修改必須符合有關法律的規定而不能與法律相抵觸, 一旦相關的法律規定發生變更, 原來依據其制定的行政法規就必須作相應修改。1996 年7月5 日修訂后的《檔案法》公布, 原來的檔案法實施辦法就不能準確有效地說明《檔案法》已經變更的條文, 這就要求檔案法實施辦法作相應的變化, 使之與法律規定相一致, 只有這樣兩者才可以有效地實施, 發揮它們應有的作用。

總之, 在學習、貫徹檔案法實施辦法時不能脫離《檔案法》,學習、貫徹《檔案法》時也必須參照檔案法實施辦法, 可以說,它們是個共同體或結合體, 兩者互相配合才可充分發揮效力。

( 2 ) 檔案法實施辦法的主要內容

檔案法實施辦法由六章構成, 共31 條。第一章: 總則, 共6條( 1 ～6 條) ; 第二章: 檔案機構及其職責, 共5 條( 7 ～11 條) ;第三章: 檔案的管理, 共8 條( 12 ～19 條) ; 第四章: 檔案的利用和公布, 共7 條( 20 ～26 條) ; 第五章: 罰則, 共3 條( 27 ～29條) ; 第六章: 附則, 共2 條( 30 ～31 條) 。主要內容有以下方面:

第一, 進一步明確了對國家和社會有保存價值的檔案的范圍。

第二, 進一步明確了縣級以上各級人民政府對檔案工作的領導, 把檔案事業的建設列入國民經濟和社會發展計劃, 在機構、人員、經費等方面給予必要的保證, 同時對各級機關、團體、企業事業單位及其他組織, 提出了應加強對檔案工作領導的要求。

第三, 具體規定了國家檔案館、縣級以上各級檔案行政管理部門的職責, 機關、團體、企業事業單位及其他組織內的檔案機構的職責, 中央和地方各級檔案館的職責, 并明確規定檔案館設置原則與布局方案由國家檔案局制定。

第四, 明確規定了機關、團體、企業事業單位及其他組織, 政黨以及國家領導人和其他國家工作人員對在公務活動中形成的材料必須依照《機關檔案工作條例》、《科學技術檔案工作條例》、《檔案館工作通則》的規定進行立卷歸檔工作, 并定期向有關檔案館移交檔案。同時還提出了科學管理檔案的各項措施。

第五, 規定嚴禁倒賣檔案牟利, 禁止出賣檔案; 并對檔案復制件的贈送、交換、出賣和出境等行為作了明確規定。

第六, 規定了各級、各類檔案館所保管的檔案開放的起始時間, 明確了檔案利用的含義, 利用檔案的手續, 移交、捐贈、寄存檔案的所有權, 公布檔案的形式和公布檔案的權限。

第七, 具體規定了根據作出的成績予以獎勵的條件; 根據違法行為的情節輕重給予處罰的種類, 分別有行政處分、行政處罰、追究刑事責任。