《檔案法》的屬性特征、作用、施行及修改

一、《檔案法》的屬性特征

(一)《檔案法》具有所有國家立法的共同特征——社會性

《檔案法》不只是針對國家機關和檔案部門的立法，而且是針對整個國家和社會的立法。其社會性主要表現在法律的制定、法律的內容和法律的實施等方面。首先，《檔案法》的制定具有廣泛的社會基礎。它從起草到公布施行共經歷了8年多的時間，先后多次征求法律界、檔案界和有關專家的意見。《檔案法》的創制凝結了社會各界人士的經驗、智慧和勞動，充分體現了我國人民的共同意愿，是社會共同創制的文化成果。1996年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議在進行廣泛施法調查的基礎上，通過了《關于修改<檔案法>的決定》。其次，《檔案法》的內容具有社會性。保護檔案的完整與安全已成 P145為社會上各種國家機關、社會組織和公民個人的共同義務；檔案所有權的屬性，體現了我國社會主義初級階段檔案管理的社會階段性特征；檔案信息的開發使用權利的有關規定，也體現了信息資源社會共享的特征。再次，《檔案法》的施行也具有社會性。貫徹執行《檔案法》不僅是檔案部門的重要社會責任，而且也是社會各界的共同責任。各級國家機關、社會組織及公民都應把遵法、守法、開展法律監督，視為自身的法律義務。

(二)《檔案法》具有一定的綱領性和創建性

1996年修改后的《檔案法》所做出的有關規定簡明扼要、內容翔實，且富有創建性。如該法律規定，各級人民政府應當將檔案事業列入國民經濟和社會發展計劃，這是對我國檔案事業今后的發展做出的綱領性的原則規定。這種規定為今后檔案部門解決人、財、物問題提供了法律依據。再如，該法律規定檔案管理機構要采用先進技術，實現檔案管理現代化；這對于許多單位而言并非馬上就可以實現，但它卻為我國檔案管理工作的發展提供了奮斗目標。這類規定為我國檔案事業的發展確立了前進的目標，具有較強的創建性。

(三)《檔案法》的民主性

該法律是在科學地總結檔案工作歷史經驗和理論成果的基礎上創制出來的，也是在改革開放的社會環境中創制出來的。、檔案作為國家和民族的共同文化財富；它決定了檔案館所保管的檔案必須定期、分批地向社會實行開放，實現檔案應有的經濟與社會效益。正如該法律所規定的，凡因從事經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作需要利用檔案的組織和公民，都可以按照法律和有關規定，利用開放的和未開放的檔案。法律的這些規定，是國家賦予廣大公民的一種民主權利。它對于我們解放思想、依法開發檔案信息資源，具有十分重要的社會歷史意義。每個自然人和法人只有認真地遵守《檔案法》所規定的義務，才能使其民主權利得到法律的保障。

(四)《檔案法》的強制性

《檔案法》是需要社會共同遵守的法律行為規范，是國家通過強制力來保證施行的。任何機關、組織或個人不得以任何名義妨礙或消極對待《檔案法》的施行，更不得憑借各種理由削弱國家的檔案工作組織或機構。《檔案法》的強制性主要表現在：第一，保護國家檔案。要求國家機關、社會組織及公民在享有管理、利用檔案權利的同時，必須擔負起保護國家檔案的安全與完整的義務。第二，國家對屬于集體或個人所有的具有國家和社會價值的檔案有優先購買權，以及在特殊情況下的強制收購權、征購權。第三，《檔案法》的強制性還表現在對違反禁止性規范的行為人的處理與制裁方面。 P146

二、《檔案法》的作用

檔案法律的作用是一個關系范疇，它體現著《檔案法》與其調整、規范的對象之間的相互關系。誠然，這種關系的實現，除了必須具有檔案工作法律及其調整對象等因素外，還必須通過法律實踐這一中介環節。執法的主體只有根據對有關事件或案件的深入調查和分析研究所得到的真實材料，以檔案法律中的有關規定為依據，才能有效地實現檔案法律的積極作用。在實際工作中，那種不問客觀事實濫用法律的行為，只能產生不良甚至有害的后果。

《檔案法》的具體作用是多種多樣的，但歸納起來，有以下幾種主要作用。

第一，《檔案法》是建設和發展檔案事業的法律保障。《檔案法》作為我國為發展檔案事業和保證檔案事業順利進行而制定的一部部門性法律，它為我們有效地調整和處理檔案工作領域中的基本矛盾和關系提供了原則性的依據。從《檔案法》的內容來看，它明確規定了國家管理檔案的范圍，檔案工作的基本原則，檔案機構的類別、設置及職責范圍，社會機關、組織及公民個人保護檔案的權利和義務，檔案的公布與利用，違法行為的范圍及處置等。這就為保證我國檔案工作的順利進行，維護國家檔案的完整與安全，調整國家機構、集體、個人之間在檔案事務方面的關系，提供了基本的法律手段。在實際工作中，若想真正實現《檔案法》對發展我國檔案事業的法律保障作用，就必須做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。

第二，《檔案法》是進行我國檔案法規體系建設的重要依據。從我國檔案法規的建設實踐來看，《檔案法》的制定吸收了其他有關法律、法規的內容精華，但當《檔案法》制定完成且生效后，它又成為我們制定新的檔案法規、規章的法律依據。換言之，今后我們制定、修訂、廢除有關的行政法規、政府規章等規范性文件，都必須以《檔案法》為準繩。凡是與《檔案法》的內容相矛盾、相抵觸的法規、規章等，都必須加以修正或廢除，否則，《檔案法》就會失去其法律規范的作用。

第三，《檔案法》是保護我國的國家機關、社會組織及公民形成的或保存的具有國家和社會意義的檔案財富的有力法律手段。據《檔案法》的有關規定，國家機關、社會組織及公民個人，均應承擔保護檔案的義務，嚴禁倒賣國有檔案，嚴禁私自攜帶具有國家和社會意義的檔案及需要保密的檔案出境或賣給、贈給外國人，嚴禁任意銷毀、涂改檔案，嚴禁擅自公布國家所有的檔案。上述這些規定，為檔案行政部門“依法行政”，有效地制止、處罰各種違法行為，保護具有國家和社會價值的檔案的完整與安全，提供了基本的、有效的法律手段。

第四，《檔案法》是促進我國館藏檔案信息資源開發和利用的有效工具。《檔 P147案法》的第四章“檔案的利用和公布”，對檔案的開放期、檔案館的利用工作條件及管理、未開放檔案的利用管理、檔案的公布權、檔案史料的編輯出版與發行等事項，均作了較有原則性的規定。這為我國的館藏檔案信息資源的開發和有效利用提供了基本的法律保障。根據《檔案法》的規定，檔案館可以將已滿一定保密期限的檔案定期向社會開放，我國的法人和自然人都可在持有合法證明的條件下，通過履行簡單的手續，利用業已開放的檔案。這對繁榮我國的科學文化、教育事業，促進國民經濟的發展，無疑會起到積極的推動作用。檔案的功能是潛在的，只有將檔案及其信息的加工品投入廣泛的社會信息利用實踐，其對發展社會生產力，繁榮經濟、科學、文化教育事業的積極作用，才能表現出來。為此，各級各類檔案館，必須以《檔案法》及有關的行政法規、政府規章等為依據，大力開發檔案信息資源，服務于社會各項建設事業。

第五，《檔案法》是加強我國檔案行政工作的法律依據。發展我國國家規模的檔案事業，檔案行政工作不能弱化。特別是在目前的社會主義市場經濟快速發展的情況下，產生了許多新型的部門和實體，作為國有資產重要組成部分的檔案和資料如何管理，有賴于科學的檔案行政和具體的業務活動來實現。正因為這種種原因，各級人民政府必須嚴格遵守《檔案法》，強化檔案行政機構的職能，以保證我國檔案事業的健康發展。隨著社會的發展，檔案工作事務將越來越多、越來越復雜，檔案行政機構必須依法加強行政管理。

三、《檔案法》的施行

《檔案法》的施行，必須遵循一定的原則，采取一定的方式。

(一)《檔案法》的施行原則

在社會實踐活動中，貫徹執行《檔案法》必須堅持“以事實為依據，以法律為準繩，在法律面前一律平等”的基本原則。

第一，施行《檔案法》要以事實為依據，以法律規定為準繩。

所謂以事實為依據，是指在貫徹執行《檔案法》的過程中，對各種違紀、違法案件的處理，必須以客觀的實際情況為根據。這也是黨的實事求是的思想路線和辯證唯物主義思想在實施《檔案法》的實踐中的具體運用。處理各類與檔案工作有關的案件，有關人員必須對案件的起因、經過和結果，進行深人調查研究，搞清案件所涉及的基本事實，在詳細了解情況和事實的前提下，做出正確的結論。

所謂以法律為準繩，是指《檔案法》的執行主體，必須嚴格按照《檔案法》及國家有關法律的規定，處理和解決各種與檔案、檔案工作相關的案件。這就要求有關的執法人員必須做到依法辦案，依法處理。依法辦案，就是要求執法人員 P148在進行有關案件的調查與核實過程中，必須履行法律程序，做到按合法程序辦案。依法處理，就是當有關案件的事實調查清楚后，執法人員必須依據法律條文中的相關規定，對違法、違紀者給以一定的處置。在實施《檔案法》的過程中，有關部門和人員只有做到實事求是，弄清事實，理清合法與非法、罪與非罪、此罪與彼罪、輕罪與重罪、違紀與違法、一般性違法行為與嚴重違法行為的界限，才能對案件的當事人做出正確、合法的處理。

第二，實施《檔案法》必須堅持法律面前一律平等的原則。

該原則的涵義是：任何單位和個人，無論其級別和社會地位高低，在《檔案法》和國家法律面前一律平等。這也是“法治”與“人治”的根本區別之一。我國的所有機關、團體、組織及公民，都有遵守國家《檔案法》的義務，享有法律所賦予的權利，絕不允許任何部門、任何單位及個人無視《檔案法》、超越《檔案法》或凌駕于國家檔案法律之上。無論什么單位或個人，只要其行為違背或超越了國家檔案法律規范，如不履行保護檔案的義務，檔案歸檔不齊全，毀壞、盜竊國家檔案，非法買賣國有檔案，擅自公布國有檔案，泄露檔案機密，玩忽職守造成檔案損失，涂改檔案內容等，均應依據法律追究其法律責任。

(二)《檔案法》的施行方式

從我國法制建設的客觀實踐來看，法律的實施主要采取兩種基本方式，即法律的遵守和法律的適用。

1．檔案法律的遵守

這種方式是指機關、組織和公民，要自覺地用檔案法律來約束和規范自己的思想和行為。由于我國的《檔案法》中既有義務性的法律規范又有禁止性的法律規范，所以，它對機關、組織、公民的行為要求也不相同。其中，《檔案法》的義務性法律規范，要求有關組織和個人應自覺且積極地在實際工作中履行自己的義務；而禁止性的法律規范，則要求有關組織及個人必須在實際工作中嚴格遵守，“不能越雷池一步”。因此，我國的機關、組織及公民個人，都必須在實際工作中自覺地遵守《檔案法》，增強法制觀念，做到依法辦事，依法治檔。

2．檔案法律的適用

這種方式是指由國家機關及其組織成員使用《檔案法》來解決各種相關的實際問題。但是，應當認識到，《檔案法》的適用不是孤立進行的，而要與其他檔案法規、規章等結合起來進行。在日常生活中，我們通常把法律的適用通俗地稱為“執法”。顯然，檔案法律的適用就是國家機關、組織及公民個人，依據檔案法規所規定的權利和義務及法律程序，為完成一定的工作任務或達到一定的法律目的而運用檔案法律、法規的實踐活動。 P149

檔案法律的“執法主體”是國家機關，它們以國家的名義開展各項有關的工作活動。這類負責執法的國家機關除了國家法定的司法機關、組織外，還應包括負責掌管國家檔案事務的縣級以上人民政府的檔案行政機關。《檔案法》的有效施行，只靠國家司法機關對嚴重違法的行為者的懲處是不夠的，此外，還必須依法強化檔案行政機關的職能，加強對我國檔案事業的法律行政監督與管理。

值得注意的是：《檔案法》的執行，行為主體必須在國家法律限定的范圍內，以法律和法規為準繩，做到按程序辦事。必須杜絕任何超越法定權限、濫用法律、違反法律程序的事件出現。

在檔案事業建設過程中，執行《檔案法》等法律規范的根本目的，是為了有效地保護國家和民族的歷史文化財富，維護國家的歷史真實面貌，更好地發揮檔案信息資源在社會主義市場經濟建設中的積極作用。

在檔案事業的建設實踐中，實施《檔案法》除了上述基本方式外，還有一些具體的方法。其中包括：

(1)依法制定旨在強化執法力度的檔案管理行政處罰辦法等法規性文件。《檔案法》的施行，使我國檔案部門“依法治檔”有了法律依據。但是，由于法律本身的原則性較強，操作性較弱，致使檔案事業管理中的一些不良行為得不到有效的處理。為了改變這種狀況，各級人民政府應根據實際需要制定相應的檔案行政法規。

(2)加強與各有關方面的合作，爭取社會的支持。執行《檔案法》需要社會各方面的共同努力，通力合作。檔案行政機關必須在各級人民政府和黨委的領導下，加強與司法機關、財政機關及各有關主管單位的聯系與合作，取得處理違法、違紀案件的共識。實踐表明，檔案部門在遇到有關檔案管理違法、違紀案件時，積極主動地向所在地的黨委和人民政府匯報情況，爭取支持，并與有關主管部門合作，才能順利地處理有關案件。

(3)加強宣傳教育，增強社會檔案意識。實施《檔案法》不僅僅是檔案部門的事情，而且是整個社會的共同責任。只有通過各種有效的途徑和方法，加強《檔案法》及相關行政法規、政府規章的宣傳力度，并做到堅持不懈，整個社會的檔案法治意識才能不斷增強，才能更有效地預防、減少和消除各種違法、違紀事件和行為的發生。“防”勝于“治”，實施《檔案法》，確保人們和機關組織的檔案管理和利用行為符合國家法律、法規、規章的規范性要求，必須注意采用這種旨在增強社會檔案意識、加強社會法制觀念的宣傳教育方法。只有如此，才能在執法的社會實踐中，防患于未然。

四、檔案法律的完善與修改

任何法律就其內容和形式而言，都必須根據實踐的檢驗結果和社會發展的需要，進行必要的修改和補充。《檔案法》作為國家法律體系的組成部分，也要根據社會實踐的發展變化，進行適時的修改和補充。自1988年1月1日《檔案法》開始實施以來，檔案工作的實踐表明，《檔案法》的某些規定需要進行必要的修改，某些條款需要充實新的內容，才能適應業已變化了的檔案工作實踐的需要。在此背景下，從1994年1月開始，有關方面便著手該法律的修正案的起草工作。在總結經驗、廣泛征求意見及深入調查研究的基礎上，擬訂了《中華人民共和國檔案法修正案(草稿)》的送審稿。國務院法制局在進一步征求有關部門和一些地方的意見后，又會同國家檔案局共同對送審稿進行了研究修改，送全國人大常務委員會審議，1996年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過了《關于修改(中華人民共和國檔案法)的決定》，同日江澤民主席發布命令，在全國施行。

(一)《檔案法》的修改原則

1．慎改原則

穩定性與確定性是法律的基本要求之一。修改《檔案法》不能“大刀闊斧”地進行，不能指望修改后的《檔案法》可以解決檔案事業管理中的全部問題。國家檔案局在廣泛征求地方及專家意見的基礎上，為了維護法律的穩定性和嚴肅性，確定了“小改”的原則。其具體涵義是：對于現行《檔案法》中能夠肯定的內容要盡量肯定，對可改可不改的內容盡量不改，對于執法實踐要求法律完善的內容盡量完善。慎改，是這一修改原則的核心思想。只有在法律修改實踐中堅持這一原則，才能有效地維護國家法律的穩定性、確定性和權威性。

2．原則性與操作性統一的原則 、 ‘

根據我國的有關法律規定和立法實踐，《檔案法》的內容應主要規定：公民及社會組織在檔案事業管理活動中的基本權利和義務，檔案工作的基本制度，檔案機構的行政組織制度，檔案行政機關行使國家行政權的基本程序等。修改后的《檔案法》應保持部門基本法的提綱挈領、原則性較強的特點。只有保持這種原則性，才能體現《檔案法》的權威地位，做到“疏而不漏’’，并給行政法規的制定留下應有的空間。但是，《檔案法》的原則性并不意味著《檔案法》在執法實踐中缺乏可操作性。所謂原則性與操作性的統一，是指修改后的《檔案法》應簡明、充實、切實可行、不模棱兩可，并能夠為“依法治檔”、“依法行政”提供基本的行為規范和框架，對檔案行政法規、政府規章的建設和施行具有實實在在的指導和規范作用；而不是要求《檔案法》直接解決實踐操作中的具體問題。 P151

3．系統性原則

系統性原則是指在修改《檔案法》時要通盤考慮《檔案法》與相應行政法規、行政規章的相互關系；注意《檔案法》同其他法律、法規的協調配合關系，避免《檔案法》同其他法律對接不良，以及修改過程中的重復勞動和立法技術上的誤差等問題的出現。使修改后的《檔案法》能夠體現出一部部門法的原則性、權威性與科學性，與檔案行政法規、行政規章和其他法律形成一個整體功能優化的法規體系，使其對社會生活的調節具有良好的系統功能。

(二)《檔案法》的修改內容

1996年修改后的《檔案法》與1987年原《檔案法》相比，主要變化包括：

第一，原《檔案法》第十六條第二款規定：“前款所列檔案，檔案所有者可以向有關檔案館寄存或者出售，嚴禁倒賣牟利，嚴禁私自賣給外國人。”在這個問題上，既要維護國家的、社會的利益，又要尊重集體、個人對其檔案的所有權，否則，在實踐中勢必引起一定的糾紛。為此，修改后的《檔案法》對屬于集體和個人所有的具有國家與社會價值的檔案或者應當保密的檔案，除了規定“可以向國家檔案館寄存或者出賣”外，增加了“向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣的，應當按照有關規定由縣級以上人民政府檔案行政部門批準”的新規定。這較好地維護了集體和個人的合法權益，同時也賦予了檔案行政機關明確的管理職責，使它們可以在處理此類問題時有法可依。此外，還將“嚴禁私自賣給外國人”的規定修改為“嚴禁賣給或者贈送給外國人”，從而有效地堵塞了法律的漏洞i確保了國家檔案財富的安全。

第二，原《檔案法》沒有明確規定是否允許以其他方式轉讓屬于國家所有的檔案，而在現實社會實踐中，隨著一些國有企業轉制、兼并甚至破產，由于企業所有權性質的改變，原國有企業檔案的使用權勢必隨之轉變，禁止這些企業轉讓其檔案的使用權是不符合實際的，企業的歷史記錄中斷也不利于國有企業經營管理活動保持連續性。國有事業單位也有同樣的問題。因此，修改后的《檔案法》增加了一條新的規定：“國有企業事業單位資產轉讓時，轉讓有關檔案的具體辦法由國家檔案行政管理部門制定。”由此可見，法律應當適應檔案工作實踐的發展需要，在適當的條件下進行必要的修改，以適應新情況，解決新問題。

第三，修改后的《檔案法》對法律責任的相關規定，較之原法律條文更為明確，更具有實際效力。這主要體現在：其一，執法主體的明確。1987年的《檔案法》雖然規定了違法事項的類型，及對于違法當事人根據情節輕重給予“行政處分”、“賠償損失”、“追究刑事責任”、“行政處罰”等，但是，除對“倒賣檔案牟利或者私自將檔案賣給外國人的”和“攜運禁止出境的檔案及其復制件出境 P152的”兩種違法行為規定可以由“有關國家行政管理機關”給予行政處罰外，其他違法行為的處罰的執法主體并未給以明確的規定。所以，在執法實踐中，檔案行政機關往往感到缺乏法律支持。為此，通過總結8年的實踐經驗，修改后的《檔案法》對于執法主體的權利給予了明確的規定。縣級以上人民政府檔案行政部門、有關主管部門，對有違法行為的直接負責的主管人員或者其他直接責任人，有權依法給以行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。在利用檔案館的檔案中，有損毀、丟失、擅自提供、抄錄、公布、銷毀、涂改、偽造國家所有檔案者，縣級以上人民政府檔案行政部門可給予違法行為人以警告，可以并處罰款，可以責令賠償損失。企業、事業組織或者個人出現損毀、丟失國有檔案，倒賣檔案牟利，將檔案賣給或贈送給外國人的違法行為時，縣級以上人民政府的檔案行政管理部門可給予警告，也可并處罰款、沒收違法所得，還可以征購所出賣或者贈送的檔案。其二，違法行為的明確。修改后的《檔案法》除基本保留了原來法律中的有關違法行為的界定外，對一些違法行為的規定則更為明確。如將原來規定中的“出賣屬于國家所有的檔案的”修改為“違反本法第十六條、第十七條規定，擅自出賣或者轉讓檔案的”；將原規定中的“倒賣檔案牟利或者私自將檔案賣給外國人的”修改為“倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的”等，這些都較之原來的規定嚴密、明確。此外，修改后的《檔案法》增加了違法行為責任的范圍。如“不按規定歸檔或者不按期移交檔案的”行為，“明知所保存的檔案面臨危險而不采取措施，造成損失的”行為，均視為違法行為。從而為從根本上保證具有國家和社會價值的檔案的齊全與完整提供了法律保障。其三，修改后的《檔案法》更為明確地規定了對“攜運禁止出境的檔案或者其復制件出境的”責任人的處罰問題。

第四，修改后的《檔案法》對檔案館的利用服務工作作了_更為明確的規定。在《檔案法》的第十九條中規定：“檔案館應當定期公布開放檔案的目錄，為檔案的利用創造條件，簡化手續，提供方便。”這一條進一步明確了檔案館在利用服務中的義務，為檔案館有效地組織檔案信息服務、促進檔案利用價值的實現提供了重要的法律依據。同時，也給廣大社會用戶開發利用檔案信息資源提供了必要的法律保障。