《檔案法》自1987年頒布實施以來，檔案行政管理部門在各級黨委、政府的領導下，廣泛開展了《檔案法》及其《實施辦法》的學習和宣傳活動，在前三個五年普法基礎上，繼續向廣度推進、向深度拓展，初步實現了從檔案法律知識的啟蒙教育向提高以領導班干部為重點的全民檔案法律意識的轉變，從單一普法向全面推進依法治理的轉變，檔案工作逐步走上制度化、規范化、法制化軌道。但是必須看到，由于社會的、歷史的原因，依法治檔的道路并不象我們所想象的那么平坦。就我市來說，當前一些地方和部門不依照《檔案法》辦事，對違反《檔案法》的行為不追究法律責任，執行《檔案法》不力、不嚴的情況還相當嚴重；社會公眾還有相當一部分人對《檔案法》一無所知，尤其是在對實施《檔案法》負有重要責任、起決定性作用的領導干部中，不了解《檔案法》或對《檔案法》知之甚少者大有人在；在各單位不按規定歸檔者有之，丟失、損毀檔案者有之。這些情況表明，學習、宣傳、落實《檔案法》仍然是一項長期而艱巨的任務，而深入研究執行《檔案法》過程中的問題，找出癥結，對癥下藥，建立和完善依法治檔的新秩序，這既是進一步貫徹實施《檔案法》的新課題，更是當前檔案事業發展形勢的迫切需要。從貫徹實施《檔案法》中碰到的問題和我市檔案事業發展的實際情況看，當前在貫徹實施《檔案法》中存在的主要問題有：
    一、社會檔案意識淡薄
    社會的檔案意識，主要指國家機關、社會組織和公民對檔案和檔案工作的了解程度和認識水平以及所要擔負的法律責任和應當履行的義務。當前，社會檔案意識薄弱主要表現為：一般公民中普遍不認識檔案為何物，甚至不知道社會上還有一個檔案館。檔案館的知名度大大低于圖書館、博物館；社會組織中的一般干部職工，不了解檔案部門的工作性質和工作范圍；在黨政機關的一些領導干部中，則認為檔案工作只是簡單的“一掛鑰匙一把鎖，抄抄寫寫事不多”的雜務性工作，可有可無，無關緊要，因而不把它擺在應有的地位加以重視。造成社會檔案意識薄弱有著許多較為復雜的歷史和現實的原因。歸結起來有以下幾種：
    （一）是傳統的困擾。在我國歷史上，檔案產生于官府機構中，保存于“石屋金匱”之內，前朝的橫加毀棄，本朝的秘不示人，直接為統治者服務，因此檔案的屬“官”性和封閉性，長期來給檔案工作和檔案部門罩上了一圈神秘的光環；建國后，雖然黨和國家一再強調重視檔案工作，并把檔案及檔案工作作為一門獨立的社會學科加以部署，但在以“階級斗爭為綱”的年代里，長期受“左”的思潮的影響，強調檔案工作的機要性、保密性多于開放性和社會性，在很大程度上嚴重阻礙了社會公民對檔案工作的認識和了解。
    （二）是社會文明程度的制約。檔案是一種文化現象，它既是貯存、積累文化的一種形態，又是傳播文化、推動文化發展的一種重要手段和條件。檔案工作是一項科學文化事業，對這項工作的認識，是一個國家、一個社會文明程度的重要標志。就社會公民來說，由于我國現階段經濟和科學技術尚不發達，人民的文化素質普遍不高，沒有更高的精神追求和豐富自已文化生活的強烈渴望，用檔意識差，大多數人對檔案的理解和重視程度，僅僅停留在“口說無憑，立字為據”的階段，只有事到臨頭，萬不得已，才想到檔案，很少有人知道自已有積累和保護檔案的義務及利用檔案的權利。這種狀況在鄉鎮和農村則更為突出。
    （三）是檔案工作“大投入，慢產出”特性的影響。檔案是一種潛在的知識性信息資源，保護和發掘檔案信息資源，需要社會的投入并不亞于其他的科學文化事業，而檔案效用的發揮是通過人們來查考、來利用去實現的，并需要一定的條件或時機才能顯現出來。這種“大投入，慢產出”的特性，往往與當前社會重現實，輕長遠，急功近利的現象不相吻合，因而使人們普遍地忽視和輕視檔案工作。
    （四）是檔案工作發展水平的限制，由于社會的忽視和輕視，造成檔案部門普遍經費奇缺，人、財、物諸方面的困難重重，檔案的收集、整理、保管、提供利用等許多基礎業務工作水平低下，館藏結構單一，社會急需的檔案資料沒有保存或很少保存，這些都影響了檔案作用的發揮，因而也就不能引起人們對檔案工作的普遍認同。由于上述原因，導致社會公民的檔案意識難以提高，自然降低了人們對貫徹實施《檔案法》工作的關注、理解和支持，使《檔案法》的貫徹執行缺乏的群眾和社會基礎。
    二、檔案行政執法運作不協調
    檔案行政執法是指各級檔案行政管理部門依照法律規定的權限和程序，執行檔案方面法律的活動。目前檔案行政執法運作不協調包括兩個方面，一是檔案局內部在實施檔案行政執法運作不協調，一是外部在實施檔案行政執法運作不協調。
先說外部，根據《檔案法》和《檔案法實施辦法》的有關規定，檔案行政執法的內容和范圍可以概括為如下五個方面：一是負責檔案法律、法規的學習和宣傳；二是負責檔案法律、法規的貫徹實施；三是查處違法案件，做好行政復議和行政訴訟的應訴工作；四是制定檔案工作的規章制度；五是作出了行政獎勵行為。通觀我市檔案行政執法的現狀，應該說情況是很不如人意的，主要是現實工作中，檔案行政執法運作還沒有完全爭取到政府、人大、組織、人事、監察、工商、法制和司法等有關部門的通力協助和全力支持。對違犯檔案法規但未構成犯罪的行為人實施行政處罰，是檔案行政執法的重點，它在完善檔案法制，促進檔案事業的協調發展中有著重要的作用和特殊的功能。由于現行的檔案法律法規賦予檔案行政管理部門實施檔案行政處罰的直接處理權力不多，許多檔案行政處罰有賴于組織、人事、工商、海關、法院等行政機關和國家機關。在全市檔案法制工作檢查中，我們看到，由于檔案行政執法運作不協調，許多違法案件得不到及時的發現和應有的處理，違法不究、執法不力的現象比較嚴重。尤其是一些涉及到領導者責任或需要作出行政處罰的違法行為，檔案行政管理部門雖然提出了建議，但有些處罰還是不了了之。
    再說內部。檔案業務指導和檔案行政執法在基層一般是兩項工作一套人馬，但在實際工作中，我們往往重指導，輕執法，在指導上苦口婆心，不厭其煩，比如有的地區，上級把清理積存的任務壓重了，沒辦法就自已親自去整理，而沒有充分利用行政的、法律的、輿論等手段從宏觀上去研究問題，沒有從檔案行政執法的角度解決問題。
    三、檔案執法人員素質差
    檔案執法人員是執法工作的主體。《檔案法》的實施需要人的操作，而具體的操作者主要是各級檔案行政管理部門的執法人員，因此，檔案行政執法隊伍素質與依法治檔之良好局面的形成，有著不可分割的必然聯系。《檔案法》能否正確實施，產生實際的社會效益，在很大程度上取決于執法人員的素質。從目前我市檔案行政執法隊伍素質現狀來說，與認真貫徹實施《檔案法》的要求還有較大差距。主要表現在以下幾個方面：
    一是法制觀念不強。我國社會脫胎于封建社會，長達數千年之久的封建社會所特有的“吏治”思想，在人們頭腦中根深蒂固，人們渴求“青天”出現以改變現實不合理狀況的期望，大于對社會規范性秩序形成以制約不合理現象產生機制的要求。在這種傳統的“輕法厭訟”、權大于法的社會文化心理影響下，檔案行政管理部門以及檔案執法人員對違反《檔案法》的行為熟社無睹，并不認為是犯了法，即使是認為錯的，在處置也往往習慣于依賴行政領導干預，聽命于長官意志，不能依據《檔案法》據理力爭，理直氣壯地舉報、查處違反《檔案法》的行為，同違反《檔案法》的行為作堅決的斗爭。
    二是法律專業知識欠缺。檔案執法工作是一項新任務，當前，許多檔案行政執法人員對檔案業務一般比較熟悉，但對法學知識則是“門外漢”，多數人對《檔案法》產生的歷史背景、意義、特點、基本內容似懂非懂，“展開書本能念通，合上書本說不清”，在實際工作中對《檔案法》的實施認識不高，理解不深，分不清違法與合理的界限，因此，在行使檔案行政執法權時往往感到拿不準、叫不硬，最近幾年，我們開展了幾次大規模的檔案法制工作大檢查，絕大多數地區和部門在自查中均認為沒有產生違反《檔案法》的人和事。沒有發現違法行為，無外四種情況，一是貫徹實施《檔案法》都比較好了，社會依法治檔的自覺性比較高了，檔案的損毀遺失現象沒有了，不存在因為沒有檔案而給各項工作帶來負面影響了，事實果真如此嗎？二是檢查工作不深入，走馬觀花，敷衍了事，沒有發現問題；三是檔案行政執法人員素質差，不懂得哪些是違法犯罪行為，發現不了問題；四是明知其違法，但法治觀念淡薄，多一事不如少一事，多栽花少栽刺。可以說，后三種情況才是當前《檔案法》難以深入貫徹實施的根本原因。
    三是依法辦事的綜合協調能力低。檔案事業行政管理是一個大的系統工程，它涉及到社會的方方面面，更涉及到多種條條塊塊的關系。這就需要檔案行政執法人員在依法辦事過程中，必須具備較強的綜合協調和處事能力。這種能力越強，《檔案法》在社會中得到深入貫徹實施的可能性就越大，反之則越小。過去，由于我國檔案和檔案工作某種程度上的神秘化和封閉性，使得檔案部門與社會公眾日益疏遠的客觀存在，造就整整一代檔案工作者在內“埋頭苦干老黃牛”，在外“唯唯諾諾小媳婦”的精神心態，這種心理障礙，對貫徹實施《檔案法》所造成的影響也是不容忽視的。
    四是勇于執法精神差。檔案行政執法工作是一項得罪人的工作，需要執法人員具備舍身取義、大公無私的革命精神，舍此不能把檔案行政執法監督的擔子挑起來。但是，由于各種不正之風的侵蝕和影響，使得一些檔案行政執法人員缺少應有的職業道德，遇著問題繞道走，多一事不如少一事，睜一只眼閉一只眼，不敢挺身執法。個別人甚至知法犯法、執法違法。檔案執法人員的這種態度，對深入貫徹實施《檔案法》更是十分有害的。
綜上所述，影響《檔案法》深入貫徹實施的諸多問題中，既有社會客觀存在的制約因素，也有檔案法制體系本身存在的危機，但更主要的是檔案部門主觀努力不夠所形成的困難。面對執法中存在的這些問題，檔案工作迫切需要嚴格執法，依法行政。
    全民“四五”普法規劃提出了努力實現“兩個轉變、兩個提高”的目標，這就是努力實現由提高全民法律意識向提高全民法律素質的轉變，全面提高全體公民特別是各級領導的法律素質；實現由注重依靠行政手段管理向注重依靠運用法律手段管理的轉變，不斷提高全社會法治化管理水平。國家檔案局提出要通過實施檔案“四五”普法，努力實現由提高檔案工作人員法律意識向提高檔案工作人員法律素質的轉變；實現由注重依靠行政手段管理檔案事業向注重運用法律手段管理的轉變，全方位推進檔案事業的依法治理。充分認識貫徹實施《檔案法》的必要性和重要性，這是一個重要的方面，但解決問題的根本辦法還是在于“真槍實彈”地干。
    四、要與時俱進，樹立全新的執法理念，加強檔案法制建設。
黨的十六大報告指出：“創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力，也是一個政黨永葆生機的源泉”，“創新就是不斷解放思想，實事求是，與時俱進。”十六大報告的經典論述，為我們解放思想，轉變執法理念提供了理論依據和實踐指南。時代在發展，社會在進步，人們思想觀念也在不斷變化。作為基層政府的檔案行政執法部門，在檔案行政執法中既要嚴格執法，保持法律的嚴肅性和穩定性；又要根據經濟發展和社會進步的實際狀況，以“三個代表”的重要思想為指導，以“三個有利于”為標準，研究新問題，樹立新觀念，及時調整檔案執法的重點，確保檔案法律為社會進步服務。
    第一必須樹立檔案行政執法為經濟建設服務的理念，第二必須樹立檔案行政執法為黨和政府工作重點服務的理念，第三必須樹立檔案行政執法為人民群眾服務的理念。
    轉變執法理念是轉變工作作風的良好開端。但是，僅有理念是遠遠不夠的，必須把理念及時轉化為行動，落實在具體工作實踐中。理念向實踐轉化的載體是規章制度，只有制定完善的規章制度，才能保證理念的實施。各級檔案部門要根據本地區的實際情況，制定一系列的與檔案法律法規相適應、相配套的檔案工作規章制度，把這些法律、法規及規章制度及時向各機關、企事業單位、社會組織和個人宣傳教育，給他們提個醒，向檔案行政管理相對人宣傳法規政策，預防檔案違法行為的發生；在檔案執法檢查中，發現輕微首犯的，非惡意的違法行為，提出警告明示，幫助有關單位和個人及時整改，減少處罰；對檢查中發現的違法行為，發出執法通知書，提出整頓意見，督促其限期改正；對違法單位及個人整改情況進行回訪，檢查其整改效果，必要時應付諸于法律手段。這四個環節環環相扣，既體現了檔案行政執法的嚴肅性，又體現了靈活性，既履行了政府檔案監督的職能，又體現了執法為民的現念。同時要進一步完善檔案行政執法責任制，與時俱進，對不適應經濟發展的規章制度進行修訂和完善。
    二要打開檔案行政執法的突破口。堅決果斷查處典型違法案件，是打開檔案執法突破口的重要手段，在查處各種檔案違法案件中，要注意緊緊抓住代表性強、影響面大、可能造成后果的案件。對這些案件的查處要迅速，從嚴處罰，公開曝光，不徇私情，從而打開檔案執法工作的突破口，以點帶面事半功倍。
    三是建立健全檔案行政執法監督機制。為保證檔案法律法規的嚴格實施，及時發現、反饋并解決檔案行政執法中的問題，要大力強化檔案行政執法監督，依法實施或建立并認真執行各項監督管理制度。
    通過樹立全新的執法理念，加強檔案法制建設；打開檔案行政執法的突破口；建立健全檔案行政執法監督機制，實現檔案“四五”普法三個層次的具體目標。
第一層次，實現由被動守法轉變為主動守法，由他律守法轉變為自律守法。他律守法是指由于不知法導致不守法而被迫接受他律和明知故犯而要被強迫接受他律。認識到法律的重要性、必要性而主動以克制自己的不合法的行為和由于懼怕違法而主動守法，則是自律守法。通過普法，促使各機關、企事業單位、社會組織和個人由不知法到知法，由知之不多到知之較多，由知之較淺到知之較深，充分認識到檔案法律的重要性和違法后果的嚴重性而主動守法、自律守法。
    第二層次，實現由知法守法上升到用法、護法、學法、知法是手段、是過程，最終是為了學以致用。由于我國封建社會歷史漫長，有人治的傳統，而少有法治的底蘊，公民有守法的習慣而缺乏用法、護法的精神。教育檔案工作者要用法，護法，維護檔案法的權威，充分利用檔案法律為檔案事業的全面發展創造良好的工作氛圍，建立良好的工作秩序。
第三層次，在以身作則，以法作則的基礎上，努力營造一種有效促使認真學法、切實知法、自覺守法、模范用法、堅定護法，從善如流的法治氛圍，全方位推進檔案事業的依法治理。