行政執(zhí)法檔案是執(zhí)法活動(dòng)的載體和依法執(zhí)法的證據(jù)，具有體現(xiàn)法定程序，載明法定事項(xiàng)，確定執(zhí)法責(zé)任的作用，它的主體是特定的，形式上是規(guī)范的，法律效力上不具有可重復(fù)適用性。簡(jiǎn)而言之，行政執(zhí)法檔案是行政執(zhí)法單位在實(shí)施行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查及其他執(zhí)法活動(dòng)中形成的各種文字、圖表、聲像、電子載體等形式的歷史記錄，它屬于文書(shū)檔案的一部分，是重要的信息資源。隨著行政執(zhí)法工作的不斷深入開(kāi)展，行政執(zhí)法檔案應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由“人治型”到“法治型”的轉(zhuǎn)變。
行政執(zhí)法檔案科學(xué)規(guī)范化管理的要求
2004年，國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其中第七條第21目明確規(guī)定：“健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法的案卷。對(duì)公民、法人和其他組織的有關(guān)監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書(shū)應(yīng)當(dāng)立卷歸檔。”
《中華人民共和國(guó)行政許可法》第六十一條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字后歸檔。公眾有權(quán)查閱行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查記錄。”
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，第三部分“建立健全行政執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制”中，將“案卷質(zhì)量情況”明確規(guī)定為行政執(zhí)法責(zé)任制七項(xiàng)評(píng)議考核內(nèi)容之一。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要高度重視通過(guò)案卷評(píng)查考核行政執(zhí)法部門(mén)和行政執(zhí)法人員的執(zhí)法質(zhì)量。”
遼寧省政府法制辦《關(guān)于印發(fā)〈遼寧省行政執(zhí)法案卷立卷標(biāo)準(zhǔn)（試行）〉和主要行政執(zhí)法文書(shū)示范文本的通知》將行政執(zhí)法案卷的立卷標(biāo)準(zhǔn)分為總則、基本標(biāo)準(zhǔn)、一般標(biāo)準(zhǔn)和立卷歸檔標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)部分。
新近下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》第十八項(xiàng)要求：“要建立監(jiān)督檢查記錄制度，完善行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收或者征用等行政執(zhí)法案卷的評(píng)查制度。市縣政府及其部門(mén)每年要組織一次行政執(zhí)法案卷評(píng)查，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法。”
行政執(zhí)法檔案管理存在的問(wèn)題及產(chǎn)生原因
大連市49個(gè)一級(jí)行政執(zhí)法立檔單位一年產(chǎn)生行政執(zhí)法檔案大約101萬(wàn)余卷，其中行政處罰檔案33451卷、行政處理檔案34卷、行政檢查檔案23979卷、行政強(qiáng)制檔案1054卷、行政確認(rèn)檔案235卷、行政審批檔案129卷、行政許可檔案955774卷。長(zhǎng)期以來(lái)，行政執(zhí)法檔案按照文書(shū)檔案的管理方法進(jìn)行管理，存在以下幾方面問(wèn)題：
一、行政執(zhí)法檔案的安全管理存在諸多隱患。行政執(zhí)法檔案管理分散，職責(zé)分工交叉重疊。部分行政執(zhí)法檔案處于多頭管理的狀態(tài)，或保存在機(jī)關(guān)及事業(yè)單位檔案室、或保存在其內(nèi)部機(jī)構(gòu)等；一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的下屬單位也成為行政執(zhí)法檔案的代理保管機(jī)構(gòu)。很多保管單位不能對(duì)相關(guān)的執(zhí)法檔案內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)充，使行政執(zhí)法檔案依據(jù)性缺失。一些行政執(zhí)法檔案由于結(jié)案時(shí)間拖后，造成后續(xù)材料散失、不完整。產(chǎn)生問(wèn)題的原因：一方面，行政執(zhí)法權(quán)限不清晰，職能交叉；另一方面不少單位辦公場(chǎng)地緊張，沒(méi)有條件設(shè)立獨(dú)立的檔案室，一些單位更忽視了檔案安全保管設(shè)施的配置。
二、檔案移交和歸檔混亂。檔案的保管是一種責(zé)任，做為國(guó)家機(jī)關(guān)，應(yīng)該按照法律規(guī)定，對(duì)檔案進(jìn)行歸檔和移交。由于沒(méi)有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，全市49個(gè)一級(jí)行政執(zhí)法立檔單位中，在立卷歸檔時(shí)間上就存在多種情況，有的在2個(gè)月內(nèi)歸檔，有的1年內(nèi)歸檔，有的1年以上才歸檔。在移交方面，一級(jí)立檔單位沒(méi)有移交或部分移交行政執(zhí)法檔案的占43%。產(chǎn)生問(wèn)題的原因，主要是由領(lǐng)導(dǎo)不重視檔案的歸檔、移交，工作人員沒(méi)有依法管理檔案觀念所致。
三、檔案整理方法不統(tǒng)一。一是表現(xiàn)在檔案排列方面，有完全單獨(dú)排列的，有完全做為文書(shū)檔案屬類排列的，也有單獨(dú)排列與做為文書(shū)檔案屬類排列并存的；二是表現(xiàn)在檔案的裝訂方面，有裝盒的，有組卷的，有的單位裝盒與組卷并存。產(chǎn)生問(wèn)題的原因在于檔案管理規(guī)則及適用方法多元化。
行政執(zhí)法檔案有效管理的途徑
要使行政執(zhí)法檔案科學(xué)有效管理，必須建章立制。大連市檔案局自2005年以來(lái)，多次與市法制辦協(xié)調(diào)，促成《行政執(zhí)法檔案管理辦法》列入大連市《全面推進(jìn)依法行政五年規(guī)劃》當(dāng)中。在起草《行政執(zhí)法檔案管理辦法》過(guò)程中，市檔案局聯(lián)合市法制辦召開(kāi)3次專門(mén)會(huì)議，針對(duì)其中的重要環(huán)節(jié)進(jìn)行研究。在市政府各工作部門(mén)及各區(qū)市縣政府（先導(dǎo)區(qū)管委會(huì)）范圍內(nèi)書(shū)面征求意見(jiàn)及在網(wǎng)上公開(kāi)征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)過(guò)程中，針對(duì)各方面提出的案卷的裝訂，歸檔文件目錄及卷內(nèi)文件目錄的書(shū)寫(xiě)，案卷的整理、排列、編號(hào)及保管期限，案卷的鑒定等27處意見(jiàn)，認(rèn)真進(jìn)行商討和反復(fù)修改。在2007年底市政府第58次常務(wù)會(huì)議上，以政府規(guī)章的形式通過(guò)了《大連市行政執(zhí)法檔案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。
《辦法》共28條，對(duì)行政執(zhí)法檔案的整理、裝訂、歸檔、移交做了嚴(yán)格規(guī)定。重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了行政執(zhí)法單位應(yīng)當(dāng)將行政執(zhí)法檔案作為文書(shū)檔案屬類整理、排列；行政執(zhí)法檔案較多的，可以單獨(dú)作為一類整理、排列。行政執(zhí)法檔案應(yīng)當(dāng)裝訂成卷，一案一卷、一卷一號(hào)。行政執(zhí)法的有關(guān)記錄由行政執(zhí)法單位在結(jié)案后兩個(gè)月內(nèi)歸檔。對(duì)已作出行政執(zhí)法決定，但自決定作出之日起一年內(nèi)未執(zhí)行完結(jié)的案件，已形成的記錄由行政執(zhí)法單位指定機(jī)構(gòu)予以登記，集中管理。對(duì)同一事項(xiàng)的行政執(zhí)法活動(dòng)，由不同的行政執(zhí)法單位分別實(shí)施的，所形成的行政執(zhí)法檔案應(yīng)當(dāng)向同一檔案館移交。
《辦法》特別規(guī)定了：檔案行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)行政執(zhí)法單位行政執(zhí)法檔案工作的監(jiān)督、指導(dǎo)。行政執(zhí)法單位行政執(zhí)法檔案收集、整理、立卷、歸檔等管理工作應(yīng)納入本單位行政執(zhí)法責(zé)任制中予以規(guī)范和考核。
《辦法》的制定，有針對(duì)性地解決了行政執(zhí)法檔案的收集、整理、保管和利用過(guò)程中的問(wèn)題，適應(yīng)了政府法制建設(shè)和行政執(zhí)法檔案規(guī)范管理的客觀需要，必將進(jìn)一步促進(jìn)依法行政。
行政執(zhí)法檔案科學(xué)規(guī)范化管理的要求
2004年，國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其中第七條第21目明確規(guī)定：“健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法的案卷。對(duì)公民、法人和其他組織的有關(guān)監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書(shū)應(yīng)當(dāng)立卷歸檔。”
《中華人民共和國(guó)行政許可法》第六十一條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字后歸檔。公眾有權(quán)查閱行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查記錄。”
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，第三部分“建立健全行政執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制”中，將“案卷質(zhì)量情況”明確規(guī)定為行政執(zhí)法責(zé)任制七項(xiàng)評(píng)議考核內(nèi)容之一。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要高度重視通過(guò)案卷評(píng)查考核行政執(zhí)法部門(mén)和行政執(zhí)法人員的執(zhí)法質(zhì)量。”
遼寧省政府法制辦《關(guān)于印發(fā)〈遼寧省行政執(zhí)法案卷立卷標(biāo)準(zhǔn)（試行）〉和主要行政執(zhí)法文書(shū)示范文本的通知》將行政執(zhí)法案卷的立卷標(biāo)準(zhǔn)分為總則、基本標(biāo)準(zhǔn)、一般標(biāo)準(zhǔn)和立卷歸檔標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)部分。
新近下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》第十八項(xiàng)要求：“要建立監(jiān)督檢查記錄制度，完善行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收或者征用等行政執(zhí)法案卷的評(píng)查制度。市縣政府及其部門(mén)每年要組織一次行政執(zhí)法案卷評(píng)查，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法。”
行政執(zhí)法檔案管理存在的問(wèn)題及產(chǎn)生原因
大連市49個(gè)一級(jí)行政執(zhí)法立檔單位一年產(chǎn)生行政執(zhí)法檔案大約101萬(wàn)余卷，其中行政處罰檔案33451卷、行政處理檔案34卷、行政檢查檔案23979卷、行政強(qiáng)制檔案1054卷、行政確認(rèn)檔案235卷、行政審批檔案129卷、行政許可檔案955774卷。長(zhǎng)期以來(lái)，行政執(zhí)法檔案按照文書(shū)檔案的管理方法進(jìn)行管理，存在以下幾方面問(wèn)題：
一、行政執(zhí)法檔案的安全管理存在諸多隱患。行政執(zhí)法檔案管理分散，職責(zé)分工交叉重疊。部分行政執(zhí)法檔案處于多頭管理的狀態(tài)，或保存在機(jī)關(guān)及事業(yè)單位檔案室、或保存在其內(nèi)部機(jī)構(gòu)等；一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的下屬單位也成為行政執(zhí)法檔案的代理保管機(jī)構(gòu)。很多保管單位不能對(duì)相關(guān)的執(zhí)法檔案內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)充，使行政執(zhí)法檔案依據(jù)性缺失。一些行政執(zhí)法檔案由于結(jié)案時(shí)間拖后，造成后續(xù)材料散失、不完整。產(chǎn)生問(wèn)題的原因：一方面，行政執(zhí)法權(quán)限不清晰，職能交叉；另一方面不少單位辦公場(chǎng)地緊張，沒(méi)有條件設(shè)立獨(dú)立的檔案室，一些單位更忽視了檔案安全保管設(shè)施的配置。
二、檔案移交和歸檔混亂。檔案的保管是一種責(zé)任，做為國(guó)家機(jī)關(guān)，應(yīng)該按照法律規(guī)定，對(duì)檔案進(jìn)行歸檔和移交。由于沒(méi)有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，全市49個(gè)一級(jí)行政執(zhí)法立檔單位中，在立卷歸檔時(shí)間上就存在多種情況，有的在2個(gè)月內(nèi)歸檔，有的1年內(nèi)歸檔，有的1年以上才歸檔。在移交方面，一級(jí)立檔單位沒(méi)有移交或部分移交行政執(zhí)法檔案的占43%。產(chǎn)生問(wèn)題的原因，主要是由領(lǐng)導(dǎo)不重視檔案的歸檔、移交，工作人員沒(méi)有依法管理檔案觀念所致。
三、檔案整理方法不統(tǒng)一。一是表現(xiàn)在檔案排列方面，有完全單獨(dú)排列的，有完全做為文書(shū)檔案屬類排列的，也有單獨(dú)排列與做為文書(shū)檔案屬類排列并存的；二是表現(xiàn)在檔案的裝訂方面，有裝盒的，有組卷的，有的單位裝盒與組卷并存。產(chǎn)生問(wèn)題的原因在于檔案管理規(guī)則及適用方法多元化。
行政執(zhí)法檔案有效管理的途徑
要使行政執(zhí)法檔案科學(xué)有效管理，必須建章立制。大連市檔案局自2005年以來(lái)，多次與市法制辦協(xié)調(diào)，促成《行政執(zhí)法檔案管理辦法》列入大連市《全面推進(jìn)依法行政五年規(guī)劃》當(dāng)中。在起草《行政執(zhí)法檔案管理辦法》過(guò)程中，市檔案局聯(lián)合市法制辦召開(kāi)3次專門(mén)會(huì)議，針對(duì)其中的重要環(huán)節(jié)進(jìn)行研究。在市政府各工作部門(mén)及各區(qū)市縣政府（先導(dǎo)區(qū)管委會(huì)）范圍內(nèi)書(shū)面征求意見(jiàn)及在網(wǎng)上公開(kāi)征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)過(guò)程中，針對(duì)各方面提出的案卷的裝訂，歸檔文件目錄及卷內(nèi)文件目錄的書(shū)寫(xiě)，案卷的整理、排列、編號(hào)及保管期限，案卷的鑒定等27處意見(jiàn)，認(rèn)真進(jìn)行商討和反復(fù)修改。在2007年底市政府第58次常務(wù)會(huì)議上，以政府規(guī)章的形式通過(guò)了《大連市行政執(zhí)法檔案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。
《辦法》共28條，對(duì)行政執(zhí)法檔案的整理、裝訂、歸檔、移交做了嚴(yán)格規(guī)定。重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了行政執(zhí)法單位應(yīng)當(dāng)將行政執(zhí)法檔案作為文書(shū)檔案屬類整理、排列；行政執(zhí)法檔案較多的，可以單獨(dú)作為一類整理、排列。行政執(zhí)法檔案應(yīng)當(dāng)裝訂成卷，一案一卷、一卷一號(hào)。行政執(zhí)法的有關(guān)記錄由行政執(zhí)法單位在結(jié)案后兩個(gè)月內(nèi)歸檔。對(duì)已作出行政執(zhí)法決定，但自決定作出之日起一年內(nèi)未執(zhí)行完結(jié)的案件，已形成的記錄由行政執(zhí)法單位指定機(jī)構(gòu)予以登記，集中管理。對(duì)同一事項(xiàng)的行政執(zhí)法活動(dòng)，由不同的行政執(zhí)法單位分別實(shí)施的，所形成的行政執(zhí)法檔案應(yīng)當(dāng)向同一檔案館移交。
《辦法》特別規(guī)定了：檔案行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)行政執(zhí)法單位行政執(zhí)法檔案工作的監(jiān)督、指導(dǎo)。行政執(zhí)法單位行政執(zhí)法檔案收集、整理、立卷、歸檔等管理工作應(yīng)納入本單位行政執(zhí)法責(zé)任制中予以規(guī)范和考核。
《辦法》的制定，有針對(duì)性地解決了行政執(zhí)法檔案的收集、整理、保管和利用過(guò)程中的問(wèn)題，適應(yīng)了政府法制建設(shè)和行政執(zhí)法檔案規(guī)范管理的客觀需要，必將進(jìn)一步促進(jìn)依法行政。
