黎霞
政府信息公開是當今建設法治政府的產物，是保障公民知情權，打造陽光政府的重要舉措。檔案部門開展政府信息公開不過短短幾年，但引發的對檔案工作沖擊和思索不小，對其進行回溯與總結，對今后進一步開展檔案工作有極其重要的意義。
一、我國政府信息公開的探索
我國政府信息的公開的歷史不長。在計劃經濟時代，政府將自己束縛于高高的金字塔之上，緊閉信息公開的大門。改革開放后，中國積極加入世貿組織，由于WTO的法律條文就明確規定：加入世貿組織的各個成員國政府，必須恪守“透明度原則”，加大政務公開的力度，我國政府工作透明度日漸加強，特別是當今中國已進入全面建設小康社會、和諧社會的新階段，以人為本，促進和實現人的全面發展，保障公民知情權，打造民治政府成為我國現階段重要舉措。
知情權是民治政府的先決條件，是指公民了解公共事務和與個人利益有關信息的權利。其法理基礎是憲法，憲法保障人民管理國家的權利，公民需要通過政府信息公開，及時了解政府行為和糾正治理偏差。從公民個人權利角度來講，憲法保障公民言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由和進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。”但這些權利都必須建立在公民擁有知情權的基礎上。隨著我國民主政治的進步，民眾的知情權日益得到尊重，政務公開被提上日程。在政務公開中最重要、最普遍的形式則是包括公共文件、檔案等在內的公共信息的開放，與公民的政治經濟生活有著極為緊密的聯系，因此評價政府信息是否開放的關鍵和核心之一就是看現行文件能否順利實現開放。
我國從上世紀70年代末就開始啟動了政務公開化的進程，根據不完全統計，自1979年至今，中央政府部門共制定30部政務、政府信息公開的法規文件，75家地方黨政部門頒發了政務、政府信息公開的法規文件（《上海商報》，2006年3月18日）。如1998年12月，上海市委、市政府作出了《關于實行政務公開制度，深入開展政務公開工作的決定》（滬委〔1998〕14號），從政務公開的目的要求、公開的機構、公開的內容、公開的形式和方法、監督保障措施以及組織領導等六個方面，提出了明確的方向，政務公開的內容主要以解決社會反映的突出問題為重點，對行政執法和經濟管理部門、具有壟斷性質的公共事務單位，在行政許可審批、發證年檢、行政事業性收費、行政檢查、行政處罰和行政強制等環節，實施政務公開；對與群眾利益密切相關的自來水、燃氣、供電、學校、醫院等公共事務服務單位，主要強調辦事制度方面的公開，特別是針對群眾迫切需要了解的、群眾反映突出的問題和環節進行公開。2002年1月6日，廣州公布了國內第一個《廣州市政府信息公開條例定》，并于2003年1月1日起開始執行，標明政府不能隱匿與行政程序有關的信息。上海市于2004年1月20日公布了《上海市政府信息公開規定》等。這些法規，對政府信息公開的原則、內容或范圍，公開的方式和程序，公開的監督和救濟及法律責任作出了規定。目前，國務院《政府信息公開條例》已被列為國務院2006年一類立法計劃，有望于今年出臺。
20世紀90年代初，我國的政務信息公開制度，最先從村級事物開始。1999年政府上網工程的實施促進了政府由管理型向管理服務型的角色轉換，各地、各級政府紛紛采取措施，實施了不同程度、不同范圍的“政務公開”，基本有以下幾種形式：
1、政府網站方式公布。自1999年政府上網工程實施以來，政府的一些部委、地方政府及其職能部門，都設立了面向公眾的網頁，提供包括現行文件在內的各種信息和政策咨詢服務。
2、利用報刊、廣播、電視等媒體方式公布，如免費投放政府文件匯編。利用新聞發布會、廣播電視播放等直達方式公布政府信息。
3、現行文件閱覽。以遼寧丹東和山東煙臺市為代表，前者設立市政府公共行政服務中心，為企業和市民審批項目和服務項目，提供各項政策的咨詢：后者將紅頭文件放在市行政審批中心服務大廳，供持有效證件的市民免費閱覽、摘抄。
二、我國檔案部門開展政府信息公開工作的實踐
我國檔案部門已公開現行文件利用工作開始于21世紀初。自2000全國第一家文件中心的雛形----深圳市檔案局文檔資料服務中心建立，并率先開始及時向社會公眾提供最新的政府信息以來，北京市昌平區、江蘇省常熟市、山東濟南市、上海市等檔案機構相繼開展了政府信息公開工作。
檔案部門開展已公開現行文件利用的法律基礎主要是《憲法》，根據《憲法。的有關規定，開展已公開現行文件利用工作是確保人民群眾知情權的一個重要方面。按照《中華人民共和國立法法》的要求，檔案部門開展已公開現行文件利用工作是公布讓公民知曉其應遵守的國家法律、規定、辦法的一種有效形式。《中華人民共和國檔案法實施辦法》第20條規定“經濟、科學、技術、文化等類檔案，可隨時向社會開放”，實際上是檔案館開展政府信息公開工作的法規依據。隨著黨中央、國務院對政務公開的高度重視，一些檔案館順勢而為，積極爭取通過法定程序，成為當地政府公開政務信息的指定場所。2001年8月2日深圳市人民政府第三屆三十四次常務會議審議通過了《深圳經濟特區檔案條例》(草案)，規定了現行文件的公開制度，首次將集中管理市屬機關文件和提供利用的條款以立法的形式予以確認，使已公開現行文件利用合法化。我國地方性檔案立法建設從20世紀90年代開始逐步建立和健全起來，截止2004年底，共有上海、北京等8個計劃單列市都已制訂了地方性檔案法規，由于現行文件管理和服務主要是伴隨著政府行政體制改革和政務公開而產生的，是檔案工作管理和服務創新的大膽探索和有意嘗試，并證明是推進政務信息公開的重要舉措，因此，一些地方人民代表大會常務委員會在對檔案法規進行修訂時，增加了有關現行文件管理和服務的事項，如2004年年11月，市人大常委會在修訂《上海市檔案條例》時，將“市和區、縣綜合檔案館是同級人民政府公開信息的集中查閱場所，應當提供其保管的政府機關主動公開的政府信息，方便公眾查閱。”列入法規。這是目前我國第一家以地方法規的形式確立檔案部門在此項服務中的地位。為檔案館提供了一個通過已公開現行文件利用工作促進政務公開更廣泛地服務廣大群眾的平臺。
為貫徹《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》（中辦發【2004】34號），國家檔案局中央檔案館發出了《關于加強檔案信息資源開發利用工作的意見》，要求各級國家檔案館積極開展已公開現行文件為核心的政府公開信息利用工作，同時，由中央文明辦發布試行的《全國文明城市測評體系》，也將檔案館成為黨委和政府指定的政務信息公開場所列為文明城市測評標準，這都為各級國家檔案館開展政府信息公開工作提供了極好的契機。
已公開現行文件利用工作由萌芽到普及，從一開始就表現出很強的生命力，隨著這項工作的在全國的穩步推進，其服務領域不斷擴大，服務內容不斷充實，服務水平不斷高（毛福民：“在全國已公開現行文件利用工作現場會上的講話”，《中國檔案》2005年9月），截止2005年6月，全國已累計接待利用者100余萬人次，提供文件110萬余件，至年底，全國已有近2500個縣以上國家檔案館開展了這項工作，占國家檔案館總數的80%以上，有效地參與了政務公開建設，對推進社會主義和諧社會建設具有積極意義。（“毛福民在全國檔案局長館長會議上的報告??抓住機遇，開拓創新，把中國特色社會主義檔案事業繼續推向前進”，《中國檔案》2006年1期）。
已公開現行文件利用是一個嶄新的事物，呈現了良好的發展態勢，一是檔案館成為政府信息公開場所的地位漸趨明確，不少地方以法律、規章和文件的形式對此作了明確的規定；二時推動已公開現行文件利用工作的措施逐步完善，各級檔案館制定了已公開現行文件送交、接收、管理、劃控、利用等規章制度；三是已公開現行文件利用工作的服務方式靈活多樣，各館從自身的實際出發，創造性的開展工作，形成了幾種不同的模式：深圳模式。以深圳市文檔資料服務中心為代表，政府在一個行政區域內建立一個統一管理文件的機構----文件中心，專門開展現行文件的利用；昌平模式。以北京昌平區檔案館現行文件閱覽室為代表，檔案館在利用室或閱覽室的基礎上，大量收集現行文件并開展利用，昌平區現行文件閱覽點遍布城鄉，包括社區；上海市、區許多檔案館還在現行文件閱覽室基礎上設立了政府信息公開受理點；西城模式。以北京市西城區檔案館為代表，檔案館利用網絡設施為沒有上網條件的利用者免費提供現行文件的檢索和閱覽服務；濟南模式。以濟南市檔案局為代表，在建設包括檔案館館藏目錄、屬于接收范圍但未到進館期限的檔案與相關照料目錄，反映地方特色的信息和有關專業檔案信息在內的區域性檔案資料目錄信息中心的過程中，將現行文件公開工作作為其中一項重要的工作內容。此外，許多檔案館還經常開展檔案、文件下鄉、進社區活動，把文件送到百姓手上。一些檔案館在實踐的基礎上，積極探索現行公開文件收集和利用的有效途徑，如將報送工作作為考核各單位檔案工作的重點內容和評選條件之一；利用新聞媒體及時收集；利用現代化手段從網上收集；根據利用需要重點收集，進一步滿足了群眾的需要（青島市檔案局：“架文檔之橋，連百姓之心”；《中國檔案》，2005年9月）。許多檔案館建立“首問制”跟蹤服務，誰先接待查閱者，誰就負責到底；并就百姓關心的問題編制查詢目錄或進行專題文件匯編，收集相關資料編成宣傳手冊，以備群眾查詢。
我國各級檔案館開展的政府信息公開工作，在老百姓和政府之間架起了又一座橋梁，不同程度地滿足了社會各界查閱利用現行公開文件資料的需要，擴大了檔案部門的影響，提升了黨和政府的形象，取得了顯著的社會效益。
如截止2005年4月底，上海市檔案館已接收45個政府部門送交的公開信息目錄6977條、全文4855件；接待查閱政府公開信息3865人次，提供利用7474件次。19個區縣檔案館接收政府公開信息目錄22602條、全文19346件；接待查閱825人次，提供查閱1273件次。目前，上海政府公開信息集中查閱服務已形成市區縣聯動、上下呼應、整體推進的良好局面。廣東省2005年143個檔案館全部設立了現行文件查閱室，年內已接待現行文件的公民10余萬人次（石大泱：“當代檔案工作與社會和諧”，《中國檔案》2005.11）。
三、政府信息公開工作的不足之處
檔案部門參與政府信息公開工作正是一次探索性的嘗試，作為一項新生事物，還存在一些問題。
1、制度不健全。由于沒有統一的政府信息公開立法和相關制度，哪些政府信息應當公開、哪些政府信息屬于限制公開，基本的范圍和原則都不明晰。將發布的文件送往檔案館供人查閱的主動權完全掌握在政府機構手中，公開什么、公開多少、公開到什么程度、什么時候公開，一切都由政府說了算。二國家行政機構在履行相關職務活動中尚缺乏政府信息開放的主體意識，及時向檔案館報送現行文件沒有成為一些政府部門的自覺行為。另一方面，監督措施和救濟途徑的空白，使公眾的知情權喪失了最根本的保障。
2、主動公開的政府信息不夠全面。由于現行的《保守國家秘密法》及其實施細則存在定密標準模糊、程序不嚴、范圍過寬、期限過長等問題，使保密的范圍比較寬泛、模糊，實踐中，政府機關往往隨意定密，并以此為由拒絕公開政府信息。對于法律、法規或者其他規范性文件明確要求公開政府信息的才提供檔案館予以公開或者部分公開；對于政府立法、行政決策等過程性文件、涉及公眾利益的一般性決定等一般持謹慎態度，不予以公開。如市民比較關心的房屋動遷規劃等文件較缺。社會公益性組織等產生的已公開現行文件數量較少。公開的信息多是正面信息，對負面信息、對政府機關形象可能造成不良影響的信息很少公開，既與公眾的利用需求還存在一定的距離，也影響了對政府監督的效果。
3、信息公開的渠道不暢。目前，政府信息的公開渠道主要偏重于網上公開、現行文件閱覽。而各閱覽中心不同渠道的公開內容不夠均衡，一些部門尚未向同級檔案館按時送交主動公開的信息目錄及全文，致使信息缺門、更新不及時；政府信息公開還存在著辦理申請不夠順暢、檢索方法不便利、網上公布不夠規范等問題，用戶在申請開放時因不明向誰申請而導致利用困難。在開放服務中往往提供無差別被動服務，很少針對社會公眾的不同利用特點主動滿足公眾的個性化服務，更沒有能力接受并受理公眾的個性化現行文件開放申請，只能將用戶推向相應的政府機關，因此，現行文件開放的整體社會效應不大，遠沒有達到預期目標。
四、檔案館開展政務信息公開工作的理論探索
由于政府信息公開的實踐尚在探索中，對其理論研究在我國也處于起步階段。目前理論界關于檔案館開展政務信息公開工作主要有以下探索：
1、政務信息公開立法問題。一些學者認為目前政府信息公開的實踐存在諸多原因，主要在于現行文件開放在一定程度上無法可依，雖然已有許多具體規定，但都是散見于各種法律規定之中，也比較原則，各地各種形式的公開往往具有各自為政的特點，尚沒有形成一個類似國外立法的完整、統一和具體、可操作的政府信息公開規定。認為政務信息公開工作要引向深入，必須從根本上、長遠上講，要解決體制和機制的問題，應當積極關注政府信息公開的立法情況，在其立法過程中提出建議與要求，并關注檔案法律法規同政府信息公開相關立法的接軌問題，及時修訂檔案法律與法規。目前我國在政務信息公開規定的法律依據上存在著矛盾，如根據相關的法律規定，政府信息實際上可以分為檔案與非檔案文件。檔案由檔案法調整，“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂”。也就是說，檔案法實際上限制了檔案類政府信息向公眾開放，即使不是保密檔案，凡是未滿三十年，原則上是不向公眾開放的。同一個政府信息，在現行文件期間可以開放，而一旦歸入檔案類，則要受三十年期限的限制；如果保存在機關檔案室，則因尚無法律調整而面臨不能公開的可能。這是有違常理的，今后應在立法中予以解決。
2、檔案館開展政府信息公開工作合法性問題。一些論者認為檔案館進行政務信息公開服務的職能尚缺乏相應的法律依據。職能的缺失不可避免地造成了現行文件完整性的欠缺，文件收集難，已成為制約現行危機公開工作發展的一大“瓶頸”。檔案館開展政府信息公開工作合法性是符合憲法規定的，也是符合檔案學理論的。潘連根先生在“現行文件開放利用的理論與實踐”中指出,現行文件開放利用符合文件生命周期理論，檔案是文件特定運動階段的稱謂，檔案是文件的一部分。因而，現行文件的利用問題是檔案利用問題的前移，盡管兩者有所不同，但是可以互為補充。從我國的實際看，檔案的利用分為檔案室的利用和檔案館的利用，即分別提供部分現行文件、半現行文件供本單位利用和提供非現行文件供社會利用，通常現行文件由文書部門或檔案室提供本單位利用，這就使文件的利用產生了“死角”，即社會公眾要利用現行文件及半現行文件（盡管按目前的規定地縣一級檔案館也保存了一部分長期檔案----半現行文件，但一般必須是滿30年的檔案才能向社會開放）求之無門。因此，現行文件的開放利用（事實上還有半現行文件的開放利用）能夠彌補檔案利用的不足之處。同時也遵循了文件價值實現規律的理論。即指隨著時間的推移，文件利用需求的范圍日益拓寬，文件機密程度日益遞減，文件這種客體對不同利用主體的有用性是有時限的。對某些文件而言，在其現行、半現行階段，文件在一定時期內對利用者是有價值的，超過這個時間限制后則降低或喪失了價值。而按照我國現行規定，文件一般自形成之日起滿30年才能向社會開放，這就導致社會公眾對未滿30年的文件的利用需求無法得到正常滿足。因此，現行文件的開放利用，突破了這種規定的束縛，從而使文件的各種價值形態都能得到有效的充分的實現。然而，在我國的政務信息中，只對檔案的開放利用有法律保障的，未歸檔的現行文件或機關檔案室的半現行文件向社會公眾的開放利用及檔案館開放現行文件缺乏法律依據。因此，在當前政府信息開放實施主體相對缺位的情況下，擁有與現行文件一起構成了完整的行政信息的檔案資料的檔案館應該主動承擔了現行文件開放閱覽業務，它有利于群眾了解、利用完整、系統的政府文件和信息，避免群眾查閱不同時段的文件、檔案可能出現的奔波、勞頓之苦。因此一些學者呼吁，要加快制定《政府信息公開法》，確立檔案館作為為社會提供閱覽現行文件等政務信息的政府窗口的法定地位，建立、健全現行文件向檔案館送交及其監管的有效運作機制，為檔案館貼近社會提供有力的法制保障。
3、政府信息公開的義務主體和實施主體問題。蔡蔚、周毅在“現行文件開放的權利與義務主體分析”中指出，現行文件開放的義務主體是指必須將其現行文件進行開放的義務機關主體。他們認為我國現行文件開放的義務主體應是指行政機關和法律、法規授權行使行政管理職能或提供公共服務的其它組織。一是依據其是否行使行政管理職能的標準；二是依據其是否提供公共服務的標準。一些學者認為，立法應確認檔案館為開展政府信息公開的實施主體地位，以彌補我國當前政府信息公開主體缺位的現狀，也關系到此項工作未來的發展。認為，檔案館可以為社會提供閱覽現行文件提供服務，但不宜作為主體。檔案館只是法律、法規授權行使提供公共服務的組織。如果成為主體，由一些問題尚未解決，如將會承擔現行文件開放與不開放的責任，發生公眾因未能利用到有關現行文件而將檔案館作為訴訟對象的現象。因此，應大力提倡由作為政府機構各類行政信息匯集中心的機關檔案室作為現行文件開放實施主體。因為它在現行文件來源、開放范圍的把握和豁免開放舉證等方面具有優勢，機關檔案室的適度開放是必然和必要的，它將成為現行文件公開的關鍵所在。（周毅：“對現行文件開放若干理論問題的探索”，《檔案學通訊》2003年3月）。
4、政務信息公開實踐中的監督與制約問題。這是近年來學術理論界比較關注的課題。一般認為，沒有監督政務信息公開活動只能流于形式。一些地方出現的只公開社會公眾已知的信息，避開社會公眾未知的信息；只公開已經辦成并取得實效的信息，避開未落實的、未辦好甚至辦砸了的工作信息，成因之一就是缺乏有效的外部監督機制和內部監督機制造成的。為此，有必要通過建立和健全法律和制度，明確規定政務信息公開的原則、范圍、時限、途徑、方式，以及對故意隱瞞不報、弄虛作假、報喜不報憂、拖延少報等方面問題的具體處罰要求。只有如此，社會和行政相對人才能有效地運用輿論手段、法律手段、制度手段等，監督和制約政府機關或有關行政主體的政務信息公開行為。
5、檔案提前接收問題。檔案館開展政務信息公開工作后，隨著服務功能拓寬，現有館藏資源結構不足的矛盾越來越突出，為實現政府信息公開與檔案開放的有序銜接，新修訂的《上海市檔案條例》新增了一項規定，即“列入綜合檔案館收集范圍，依法可以隨時向社會開放的檔案，可以提前向綜合檔案館移交”。有些學者則認為如過早接收檔案,以法無據，而且勢必使立檔單位的檔案失去了完整性,有悖檔案工作的基本原則,會給機關檔案室檔案整理與利用及檔案館接收方面造成不必要的混亂（周麗君、康晨暉：“過早接收檔案資料析”（《中國檔案》2004年3月）,但一些學者認為，我國檔案開放利用問題隨著形勢的發展越來越緊迫，而保存在機關檔案室的檔案根據《檔案法》主要由檔案所在機關自行決定檔案是否提供利用，造成機關檔案室檔案利用的滯后現狀，因此，權衡利弊，提前接收重要檔案進館有一定的現實意義。但反過來說，因提前接收進館的檔案大部分仍處于未開放時期，更加劇了檔案館鑒定任務的負擔，因力不從心，使許多到期應該開放的檔案也不能及時開放。為此，一方面要找到解決此矛盾的更好辦法，用法規進行規范，同時有必要建立文檔管理一體化，由檔案館介入文件的歸檔指導工作。2005年4月，上海檔案局推出《關于市級機關文件鑒定歸檔試點工作方案》，提出了“三合一”這一新概念，即由市檔案局組織市檔案館、社會上的有關專家和檔案所屬單位業務骨干，對市級機關文件的歸檔范圍、保管期限、解密劃控和整理編目等制度進行論證，其中屬于政府公開信息范圍的著明“即時開放”，然后由市檔案局審核認定。其優點是把檔案開放鑒定工前移到檔案形成機關，提前到歸檔環節，以實現政府信息公開與檔案開放鑒定的提前銜接。避免了國家檔案館重復鑒定勞動，也使歸檔文件能最大范圍地滿足廣大社會利用者的需要，這一探索也得到了理論界的關注。
總之，檔案館開展政府信息公開已對現有檔案工作產生了較大的沖擊，檔案館如今不僅是文化事業單位，還是代表政府實施行政行為的窗口，負載了更多的社會意義。這一改變，拓展了檔案館的服務功能，對檔案管理工作提出了更高要求，對檔案開放利用工作也提出了新的挑戰。因此，檔案部門應結合我國政治民主及檔案事業發展現實，以一種全新的視角思考自己的獨特地位。應在實際工作時，針對不同問題采用不同的法律、法規、規章，特別是要強調低階位法必須遵守高階位法；應重新定位服務方向，由以黨政機關為主轉向面對全體社會組織和公民個人，將服務社會化，如開展走向社區服務，依據各類信息有針對性地開展經濟解困；建立居民健康檔案，不定期進行隨訪等等。服務的內容不再是提供單一的檔案信息，還包括已公開現行文件在內的政府信息公開信息。讓檔案工作在新的形勢下發揮新的作用。
政府信息公開是當今建設法治政府的產物，是保障公民知情權，打造陽光政府的重要舉措。檔案部門開展政府信息公開不過短短幾年，但引發的對檔案工作沖擊和思索不小，對其進行回溯與總結，對今后進一步開展檔案工作有極其重要的意義。
一、我國政府信息公開的探索
我國政府信息的公開的歷史不長。在計劃經濟時代，政府將自己束縛于高高的金字塔之上，緊閉信息公開的大門。改革開放后，中國積極加入世貿組織，由于WTO的法律條文就明確規定：加入世貿組織的各個成員國政府，必須恪守“透明度原則”，加大政務公開的力度，我國政府工作透明度日漸加強，特別是當今中國已進入全面建設小康社會、和諧社會的新階段，以人為本，促進和實現人的全面發展，保障公民知情權，打造民治政府成為我國現階段重要舉措。
知情權是民治政府的先決條件，是指公民了解公共事務和與個人利益有關信息的權利。其法理基礎是憲法，憲法保障人民管理國家的權利，公民需要通過政府信息公開，及時了解政府行為和糾正治理偏差。從公民個人權利角度來講，憲法保障公民言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由和進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。”但這些權利都必須建立在公民擁有知情權的基礎上。隨著我國民主政治的進步，民眾的知情權日益得到尊重，政務公開被提上日程。在政務公開中最重要、最普遍的形式則是包括公共文件、檔案等在內的公共信息的開放，與公民的政治經濟生活有著極為緊密的聯系，因此評價政府信息是否開放的關鍵和核心之一就是看現行文件能否順利實現開放。
我國從上世紀70年代末就開始啟動了政務公開化的進程，根據不完全統計，自1979年至今，中央政府部門共制定30部政務、政府信息公開的法規文件，75家地方黨政部門頒發了政務、政府信息公開的法規文件（《上海商報》，2006年3月18日）。如1998年12月，上海市委、市政府作出了《關于實行政務公開制度，深入開展政務公開工作的決定》（滬委〔1998〕14號），從政務公開的目的要求、公開的機構、公開的內容、公開的形式和方法、監督保障措施以及組織領導等六個方面，提出了明確的方向，政務公開的內容主要以解決社會反映的突出問題為重點，對行政執法和經濟管理部門、具有壟斷性質的公共事務單位，在行政許可審批、發證年檢、行政事業性收費、行政檢查、行政處罰和行政強制等環節，實施政務公開；對與群眾利益密切相關的自來水、燃氣、供電、學校、醫院等公共事務服務單位，主要強調辦事制度方面的公開，特別是針對群眾迫切需要了解的、群眾反映突出的問題和環節進行公開。2002年1月6日，廣州公布了國內第一個《廣州市政府信息公開條例定》，并于2003年1月1日起開始執行，標明政府不能隱匿與行政程序有關的信息。上海市于2004年1月20日公布了《上海市政府信息公開規定》等。這些法規，對政府信息公開的原則、內容或范圍，公開的方式和程序，公開的監督和救濟及法律責任作出了規定。目前，國務院《政府信息公開條例》已被列為國務院2006年一類立法計劃，有望于今年出臺。
20世紀90年代初，我國的政務信息公開制度，最先從村級事物開始。1999年政府上網工程的實施促進了政府由管理型向管理服務型的角色轉換，各地、各級政府紛紛采取措施，實施了不同程度、不同范圍的“政務公開”，基本有以下幾種形式：
1、政府網站方式公布。自1999年政府上網工程實施以來，政府的一些部委、地方政府及其職能部門，都設立了面向公眾的網頁，提供包括現行文件在內的各種信息和政策咨詢服務。
2、利用報刊、廣播、電視等媒體方式公布，如免費投放政府文件匯編。利用新聞發布會、廣播電視播放等直達方式公布政府信息。
3、現行文件閱覽。以遼寧丹東和山東煙臺市為代表，前者設立市政府公共行政服務中心，為企業和市民審批項目和服務項目，提供各項政策的咨詢：后者將紅頭文件放在市行政審批中心服務大廳，供持有效證件的市民免費閱覽、摘抄。
二、我國檔案部門開展政府信息公開工作的實踐
我國檔案部門已公開現行文件利用工作開始于21世紀初。自2000全國第一家文件中心的雛形----深圳市檔案局文檔資料服務中心建立，并率先開始及時向社會公眾提供最新的政府信息以來，北京市昌平區、江蘇省常熟市、山東濟南市、上海市等檔案機構相繼開展了政府信息公開工作。
檔案部門開展已公開現行文件利用的法律基礎主要是《憲法》，根據《憲法。的有關規定，開展已公開現行文件利用工作是確保人民群眾知情權的一個重要方面。按照《中華人民共和國立法法》的要求，檔案部門開展已公開現行文件利用工作是公布讓公民知曉其應遵守的國家法律、規定、辦法的一種有效形式。《中華人民共和國檔案法實施辦法》第20條規定“經濟、科學、技術、文化等類檔案，可隨時向社會開放”，實際上是檔案館開展政府信息公開工作的法規依據。隨著黨中央、國務院對政務公開的高度重視，一些檔案館順勢而為，積極爭取通過法定程序，成為當地政府公開政務信息的指定場所。2001年8月2日深圳市人民政府第三屆三十四次常務會議審議通過了《深圳經濟特區檔案條例》(草案)，規定了現行文件的公開制度，首次將集中管理市屬機關文件和提供利用的條款以立法的形式予以確認，使已公開現行文件利用合法化。我國地方性檔案立法建設從20世紀90年代開始逐步建立和健全起來，截止2004年底，共有上海、北京等8個計劃單列市都已制訂了地方性檔案法規，由于現行文件管理和服務主要是伴隨著政府行政體制改革和政務公開而產生的，是檔案工作管理和服務創新的大膽探索和有意嘗試，并證明是推進政務信息公開的重要舉措，因此，一些地方人民代表大會常務委員會在對檔案法規進行修訂時，增加了有關現行文件管理和服務的事項，如2004年年11月，市人大常委會在修訂《上海市檔案條例》時，將“市和區、縣綜合檔案館是同級人民政府公開信息的集中查閱場所，應當提供其保管的政府機關主動公開的政府信息，方便公眾查閱。”列入法規。這是目前我國第一家以地方法規的形式確立檔案部門在此項服務中的地位。為檔案館提供了一個通過已公開現行文件利用工作促進政務公開更廣泛地服務廣大群眾的平臺。
為貫徹《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》（中辦發【2004】34號），國家檔案局中央檔案館發出了《關于加強檔案信息資源開發利用工作的意見》，要求各級國家檔案館積極開展已公開現行文件為核心的政府公開信息利用工作，同時，由中央文明辦發布試行的《全國文明城市測評體系》，也將檔案館成為黨委和政府指定的政務信息公開場所列為文明城市測評標準，這都為各級國家檔案館開展政府信息公開工作提供了極好的契機。
已公開現行文件利用工作由萌芽到普及，從一開始就表現出很強的生命力，隨著這項工作的在全國的穩步推進，其服務領域不斷擴大，服務內容不斷充實，服務水平不斷高（毛福民：“在全國已公開現行文件利用工作現場會上的講話”，《中國檔案》2005年9月），截止2005年6月，全國已累計接待利用者100余萬人次，提供文件110萬余件，至年底，全國已有近2500個縣以上國家檔案館開展了這項工作，占國家檔案館總數的80%以上，有效地參與了政務公開建設，對推進社會主義和諧社會建設具有積極意義。（“毛福民在全國檔案局長館長會議上的報告??抓住機遇，開拓創新，把中國特色社會主義檔案事業繼續推向前進”，《中國檔案》2006年1期）。
已公開現行文件利用是一個嶄新的事物，呈現了良好的發展態勢，一是檔案館成為政府信息公開場所的地位漸趨明確，不少地方以法律、規章和文件的形式對此作了明確的規定；二時推動已公開現行文件利用工作的措施逐步完善，各級檔案館制定了已公開現行文件送交、接收、管理、劃控、利用等規章制度；三是已公開現行文件利用工作的服務方式靈活多樣，各館從自身的實際出發，創造性的開展工作，形成了幾種不同的模式：深圳模式。以深圳市文檔資料服務中心為代表，政府在一個行政區域內建立一個統一管理文件的機構----文件中心，專門開展現行文件的利用；昌平模式。以北京昌平區檔案館現行文件閱覽室為代表，檔案館在利用室或閱覽室的基礎上，大量收集現行文件并開展利用，昌平區現行文件閱覽點遍布城鄉，包括社區；上海市、區許多檔案館還在現行文件閱覽室基礎上設立了政府信息公開受理點；西城模式。以北京市西城區檔案館為代表，檔案館利用網絡設施為沒有上網條件的利用者免費提供現行文件的檢索和閱覽服務；濟南模式。以濟南市檔案局為代表，在建設包括檔案館館藏目錄、屬于接收范圍但未到進館期限的檔案與相關照料目錄，反映地方特色的信息和有關專業檔案信息在內的區域性檔案資料目錄信息中心的過程中，將現行文件公開工作作為其中一項重要的工作內容。此外，許多檔案館還經常開展檔案、文件下鄉、進社區活動，把文件送到百姓手上。一些檔案館在實踐的基礎上，積極探索現行公開文件收集和利用的有效途徑，如將報送工作作為考核各單位檔案工作的重點內容和評選條件之一；利用新聞媒體及時收集；利用現代化手段從網上收集；根據利用需要重點收集，進一步滿足了群眾的需要（青島市檔案局：“架文檔之橋，連百姓之心”；《中國檔案》，2005年9月）。許多檔案館建立“首問制”跟蹤服務，誰先接待查閱者，誰就負責到底；并就百姓關心的問題編制查詢目錄或進行專題文件匯編，收集相關資料編成宣傳手冊，以備群眾查詢。
我國各級檔案館開展的政府信息公開工作，在老百姓和政府之間架起了又一座橋梁，不同程度地滿足了社會各界查閱利用現行公開文件資料的需要，擴大了檔案部門的影響，提升了黨和政府的形象，取得了顯著的社會效益。
如截止2005年4月底，上海市檔案館已接收45個政府部門送交的公開信息目錄6977條、全文4855件；接待查閱政府公開信息3865人次，提供利用7474件次。19個區縣檔案館接收政府公開信息目錄22602條、全文19346件；接待查閱825人次，提供查閱1273件次。目前，上海政府公開信息集中查閱服務已形成市區縣聯動、上下呼應、整體推進的良好局面。廣東省2005年143個檔案館全部設立了現行文件查閱室，年內已接待現行文件的公民10余萬人次（石大泱：“當代檔案工作與社會和諧”，《中國檔案》2005.11）。
三、政府信息公開工作的不足之處
檔案部門參與政府信息公開工作正是一次探索性的嘗試，作為一項新生事物，還存在一些問題。
1、制度不健全。由于沒有統一的政府信息公開立法和相關制度，哪些政府信息應當公開、哪些政府信息屬于限制公開，基本的范圍和原則都不明晰。將發布的文件送往檔案館供人查閱的主動權完全掌握在政府機構手中，公開什么、公開多少、公開到什么程度、什么時候公開，一切都由政府說了算。二國家行政機構在履行相關職務活動中尚缺乏政府信息開放的主體意識，及時向檔案館報送現行文件沒有成為一些政府部門的自覺行為。另一方面，監督措施和救濟途徑的空白，使公眾的知情權喪失了最根本的保障。
2、主動公開的政府信息不夠全面。由于現行的《保守國家秘密法》及其實施細則存在定密標準模糊、程序不嚴、范圍過寬、期限過長等問題，使保密的范圍比較寬泛、模糊，實踐中，政府機關往往隨意定密，并以此為由拒絕公開政府信息。對于法律、法規或者其他規范性文件明確要求公開政府信息的才提供檔案館予以公開或者部分公開；對于政府立法、行政決策等過程性文件、涉及公眾利益的一般性決定等一般持謹慎態度，不予以公開。如市民比較關心的房屋動遷規劃等文件較缺。社會公益性組織等產生的已公開現行文件數量較少。公開的信息多是正面信息，對負面信息、對政府機關形象可能造成不良影響的信息很少公開，既與公眾的利用需求還存在一定的距離，也影響了對政府監督的效果。
3、信息公開的渠道不暢。目前，政府信息的公開渠道主要偏重于網上公開、現行文件閱覽。而各閱覽中心不同渠道的公開內容不夠均衡，一些部門尚未向同級檔案館按時送交主動公開的信息目錄及全文，致使信息缺門、更新不及時；政府信息公開還存在著辦理申請不夠順暢、檢索方法不便利、網上公布不夠規范等問題，用戶在申請開放時因不明向誰申請而導致利用困難。在開放服務中往往提供無差別被動服務，很少針對社會公眾的不同利用特點主動滿足公眾的個性化服務，更沒有能力接受并受理公眾的個性化現行文件開放申請，只能將用戶推向相應的政府機關，因此，現行文件開放的整體社會效應不大，遠沒有達到預期目標。
四、檔案館開展政務信息公開工作的理論探索
由于政府信息公開的實踐尚在探索中，對其理論研究在我國也處于起步階段。目前理論界關于檔案館開展政務信息公開工作主要有以下探索：
1、政務信息公開立法問題。一些學者認為目前政府信息公開的實踐存在諸多原因，主要在于現行文件開放在一定程度上無法可依，雖然已有許多具體規定，但都是散見于各種法律規定之中，也比較原則，各地各種形式的公開往往具有各自為政的特點，尚沒有形成一個類似國外立法的完整、統一和具體、可操作的政府信息公開規定。認為政務信息公開工作要引向深入，必須從根本上、長遠上講，要解決體制和機制的問題，應當積極關注政府信息公開的立法情況，在其立法過程中提出建議與要求，并關注檔案法律法規同政府信息公開相關立法的接軌問題，及時修訂檔案法律與法規。目前我國在政務信息公開規定的法律依據上存在著矛盾，如根據相關的法律規定，政府信息實際上可以分為檔案與非檔案文件。檔案由檔案法調整，“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂”。也就是說，檔案法實際上限制了檔案類政府信息向公眾開放，即使不是保密檔案，凡是未滿三十年，原則上是不向公眾開放的。同一個政府信息，在現行文件期間可以開放，而一旦歸入檔案類，則要受三十年期限的限制；如果保存在機關檔案室，則因尚無法律調整而面臨不能公開的可能。這是有違常理的，今后應在立法中予以解決。
2、檔案館開展政府信息公開工作合法性問題。一些論者認為檔案館進行政務信息公開服務的職能尚缺乏相應的法律依據。職能的缺失不可避免地造成了現行文件完整性的欠缺，文件收集難，已成為制約現行危機公開工作發展的一大“瓶頸”。檔案館開展政府信息公開工作合法性是符合憲法規定的，也是符合檔案學理論的。潘連根先生在“現行文件開放利用的理論與實踐”中指出,現行文件開放利用符合文件生命周期理論，檔案是文件特定運動階段的稱謂，檔案是文件的一部分。因而，現行文件的利用問題是檔案利用問題的前移，盡管兩者有所不同，但是可以互為補充。從我國的實際看，檔案的利用分為檔案室的利用和檔案館的利用，即分別提供部分現行文件、半現行文件供本單位利用和提供非現行文件供社會利用，通常現行文件由文書部門或檔案室提供本單位利用，這就使文件的利用產生了“死角”，即社會公眾要利用現行文件及半現行文件（盡管按目前的規定地縣一級檔案館也保存了一部分長期檔案----半現行文件，但一般必須是滿30年的檔案才能向社會開放）求之無門。因此，現行文件的開放利用（事實上還有半現行文件的開放利用）能夠彌補檔案利用的不足之處。同時也遵循了文件價值實現規律的理論。即指隨著時間的推移，文件利用需求的范圍日益拓寬，文件機密程度日益遞減，文件這種客體對不同利用主體的有用性是有時限的。對某些文件而言，在其現行、半現行階段，文件在一定時期內對利用者是有價值的，超過這個時間限制后則降低或喪失了價值。而按照我國現行規定，文件一般自形成之日起滿30年才能向社會開放，這就導致社會公眾對未滿30年的文件的利用需求無法得到正常滿足。因此，現行文件的開放利用，突破了這種規定的束縛，從而使文件的各種價值形態都能得到有效的充分的實現。然而，在我國的政務信息中，只對檔案的開放利用有法律保障的，未歸檔的現行文件或機關檔案室的半現行文件向社會公眾的開放利用及檔案館開放現行文件缺乏法律依據。因此，在當前政府信息開放實施主體相對缺位的情況下，擁有與現行文件一起構成了完整的行政信息的檔案資料的檔案館應該主動承擔了現行文件開放閱覽業務，它有利于群眾了解、利用完整、系統的政府文件和信息，避免群眾查閱不同時段的文件、檔案可能出現的奔波、勞頓之苦。因此一些學者呼吁，要加快制定《政府信息公開法》，確立檔案館作為為社會提供閱覽現行文件等政務信息的政府窗口的法定地位，建立、健全現行文件向檔案館送交及其監管的有效運作機制，為檔案館貼近社會提供有力的法制保障。
3、政府信息公開的義務主體和實施主體問題。蔡蔚、周毅在“現行文件開放的權利與義務主體分析”中指出，現行文件開放的義務主體是指必須將其現行文件進行開放的義務機關主體。他們認為我國現行文件開放的義務主體應是指行政機關和法律、法規授權行使行政管理職能或提供公共服務的其它組織。一是依據其是否行使行政管理職能的標準；二是依據其是否提供公共服務的標準。一些學者認為，立法應確認檔案館為開展政府信息公開的實施主體地位，以彌補我國當前政府信息公開主體缺位的現狀，也關系到此項工作未來的發展。認為，檔案館可以為社會提供閱覽現行文件提供服務，但不宜作為主體。檔案館只是法律、法規授權行使提供公共服務的組織。如果成為主體，由一些問題尚未解決，如將會承擔現行文件開放與不開放的責任，發生公眾因未能利用到有關現行文件而將檔案館作為訴訟對象的現象。因此，應大力提倡由作為政府機構各類行政信息匯集中心的機關檔案室作為現行文件開放實施主體。因為它在現行文件來源、開放范圍的把握和豁免開放舉證等方面具有優勢，機關檔案室的適度開放是必然和必要的，它將成為現行文件公開的關鍵所在。（周毅：“對現行文件開放若干理論問題的探索”，《檔案學通訊》2003年3月）。
4、政務信息公開實踐中的監督與制約問題。這是近年來學術理論界比較關注的課題。一般認為，沒有監督政務信息公開活動只能流于形式。一些地方出現的只公開社會公眾已知的信息，避開社會公眾未知的信息；只公開已經辦成并取得實效的信息，避開未落實的、未辦好甚至辦砸了的工作信息，成因之一就是缺乏有效的外部監督機制和內部監督機制造成的。為此，有必要通過建立和健全法律和制度，明確規定政務信息公開的原則、范圍、時限、途徑、方式，以及對故意隱瞞不報、弄虛作假、報喜不報憂、拖延少報等方面問題的具體處罰要求。只有如此，社會和行政相對人才能有效地運用輿論手段、法律手段、制度手段等，監督和制約政府機關或有關行政主體的政務信息公開行為。
5、檔案提前接收問題。檔案館開展政務信息公開工作后，隨著服務功能拓寬，現有館藏資源結構不足的矛盾越來越突出，為實現政府信息公開與檔案開放的有序銜接，新修訂的《上海市檔案條例》新增了一項規定，即“列入綜合檔案館收集范圍，依法可以隨時向社會開放的檔案，可以提前向綜合檔案館移交”。有些學者則認為如過早接收檔案,以法無據，而且勢必使立檔單位的檔案失去了完整性,有悖檔案工作的基本原則,會給機關檔案室檔案整理與利用及檔案館接收方面造成不必要的混亂（周麗君、康晨暉：“過早接收檔案資料析”（《中國檔案》2004年3月）,但一些學者認為，我國檔案開放利用問題隨著形勢的發展越來越緊迫，而保存在機關檔案室的檔案根據《檔案法》主要由檔案所在機關自行決定檔案是否提供利用，造成機關檔案室檔案利用的滯后現狀，因此，權衡利弊，提前接收重要檔案進館有一定的現實意義。但反過來說，因提前接收進館的檔案大部分仍處于未開放時期，更加劇了檔案館鑒定任務的負擔，因力不從心，使許多到期應該開放的檔案也不能及時開放。為此，一方面要找到解決此矛盾的更好辦法，用法規進行規范，同時有必要建立文檔管理一體化，由檔案館介入文件的歸檔指導工作。2005年4月，上海檔案局推出《關于市級機關文件鑒定歸檔試點工作方案》，提出了“三合一”這一新概念，即由市檔案局組織市檔案館、社會上的有關專家和檔案所屬單位業務骨干，對市級機關文件的歸檔范圍、保管期限、解密劃控和整理編目等制度進行論證，其中屬于政府公開信息范圍的著明“即時開放”，然后由市檔案局審核認定。其優點是把檔案開放鑒定工前移到檔案形成機關，提前到歸檔環節，以實現政府信息公開與檔案開放鑒定的提前銜接。避免了國家檔案館重復鑒定勞動，也使歸檔文件能最大范圍地滿足廣大社會利用者的需要，這一探索也得到了理論界的關注。
總之，檔案館開展政府信息公開已對現有檔案工作產生了較大的沖擊，檔案館如今不僅是文化事業單位，還是代表政府實施行政行為的窗口，負載了更多的社會意義。這一改變，拓展了檔案館的服務功能，對檔案管理工作提出了更高要求，對檔案開放利用工作也提出了新的挑戰。因此，檔案部門應結合我國政治民主及檔案事業發展現實，以一種全新的視角思考自己的獨特地位。應在實際工作時，針對不同問題采用不同的法律、法規、規章，特別是要強調低階位法必須遵守高階位法；應重新定位服務方向，由以黨政機關為主轉向面對全體社會組織和公民個人，將服務社會化，如開展走向社區服務，依據各類信息有針對性地開展經濟解困；建立居民健康檔案，不定期進行隨訪等等。服務的內容不再是提供單一的檔案信息，還包括已公開現行文件在內的政府信息公開信息。讓檔案工作在新的形勢下發揮新的作用。
