戴志強(qiáng)
為貫徹《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)【2004】34號(hào)），國(guó)家檔案局中央檔案館于最近發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)檔案信息資源開發(fā)利用工作的意見》，提出了加強(qiáng)檔案信息資源開發(fā)利用工作的指導(dǎo)思想、基本原則和主要任務(wù)，對(duì)進(jìn)一步做好新形勢(shì)下檔案信息資源的開發(fā)利用工作具有重要的指導(dǎo)意義。前述中央文件明確提出，要建立健全政府信息公開制度，充分利用檔案館等場(chǎng)所，為公眾獲取政府信息提供便利。2004年，上海市和區(qū)縣檔案局館積極貫徹《上海市政府信息公開規(guī)定》，在相關(guān)政府部門的配合下，于2004年5月全部開展了政府公開信息查閱服務(wù)工作，一個(gè)政府信息公開和檔案館公共服務(wù)良性互動(dòng)的局面正在形成。與此同時(shí)，根據(jù)2004年6月27日《解放日?qǐng)?bào)》報(bào)道，上海市民董銘因申請(qǐng)查閱岳陽路一處房屋原始產(chǎn)權(quán)資料被拒而狀告上海某區(qū)房地局，成為首例市民狀告“政府信息不公開”而被某區(qū)人民法院正式受理的行政訴訟案。為了應(yīng)對(duì)社會(huì)的需要，2005年3月4日舉行的上海市檔案工作會(huì)議正式提出了“探索依申請(qǐng)開放檔案的工作”。由此表明“檔案依申請(qǐng)開放工作”業(yè)已提上了議事日程。筆者就此提出一些初步的意見，以供探討。
一
對(duì)于“檔案依申請(qǐng)開放”的涵義，似可作廣義和狹義的兩種理解。
從廣義的角度來理解，“檔案依申請(qǐng)開放”，是指檔案部門在已主動(dòng)向社會(huì)開放的檔案范圍之外，根據(jù)特定用戶的要求，有條件地提供相關(guān)檔案的行為。
而從狹義的角度來理解，“檔案依申請(qǐng)開放”，僅指檔案部門根據(jù)特定用戶的要求，有條件地提供與政府信息公開相關(guān)的已歸檔文件的行為。
上述對(duì)于“檔案依申請(qǐng)開放”的兩種定義，均涉及到以下方面內(nèi)容：
一是依申請(qǐng)開放檔案的范圍。這是兩種定義的主要區(qū)別所在。顯然，從廣義的角度看來，依申請(qǐng)開放檔案的范圍，是指在檔案部門主動(dòng)開放的檔案范圍（即我國(guó)檔案法規(guī)定的，形成已滿30年的檔案和可以隨時(shí)開放的經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、技術(shù)等方面的檔案）之外的檔案，其中包括法定封閉期（30年）內(nèi)未能隨時(shí)開放的檔案和雖滿法定封閉期但仍需保守的國(guó)家機(jī)密或個(gè)人隱私等檔案。當(dāng)然，也包括檔案部門應(yīng)主動(dòng)開放而尚未開放的其他檔案。而從狹義的角度看來，依申請(qǐng)開放檔案的范圍，是指與政府信息公開相關(guān)的已歸檔的文件。這些檔案文件一般來說，雖已入藏機(jī)關(guān)檔案室或國(guó)家檔案館，但仍具有現(xiàn)行的政策效用。
二是特定用戶的要求，一般是指公民和組織為行使我國(guó)法律所賦予的權(quán)利與義務(wù)所必需的，同時(shí)又以不危害國(guó)家的安全和他人的權(quán)益為前提。
三是檔案依申請(qǐng)開放的條件，即應(yīng)建立合法有序的運(yùn)作機(jī)制。檔案依申請(qǐng)開放工作必須在我國(guó)法律允許的范圍內(nèi)推行，同時(shí)，對(duì)于相關(guān)的檔案部門（包括有關(guān)的政府機(jī)關(guān)）來說，要從檔案的狀況和特定用戶的實(shí)際需求出發(fā)，做好必要的制度、資源、設(shè)施保障和受理工作。
筆者傾向于采取“檔案依申請(qǐng)開放”的狹義理解。因?yàn)椋皺n案依申請(qǐng)開放”與政府信息公開中的“依申請(qǐng)公開”有某種聯(lián)系，需要有一個(gè)探索的過程，其中包括有關(guān)的法規(guī)有待進(jìn)一步健全，比如國(guó)家尚未正式發(fā)布政府信息公開法規(guī)，檔案法與將出臺(tái)的國(guó)家政府信息公開法規(guī)也有一個(gè)如何銜接的問題；我國(guó)檔案部門的資源建設(shè)狀況及其實(shí)際受理能力有待提高；更重要的是，我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，當(dāng)前正在推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，包括政治民主化或者社會(huì)主義政治文明建設(shè)在內(nèi)的中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)客觀上是一個(gè)漸進(jìn)的過程。因此，無論是政府信息公開還是公共檔案開放都要服從服務(wù)于我國(guó)的基本國(guó)情需要。最后需要指出的是，檔案依申請(qǐng)開放的兩種理解并不是互相排斥的，狹義的理解提出了我們的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，廣義的理解則體現(xiàn)了我們追求的理想目標(biāo)。
二
開展檔案依申請(qǐng)開放工作，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
首先，檔案依申請(qǐng)開放是以人為本全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。黨的十六大確定的以人為本全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，提出了社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明建設(shè)的三大任務(wù)。如果說，物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)需要包括公共檔案在內(nèi)的信息資源的必要保障的話，那么，維護(hù)公民的知情權(quán)（包括自由享受公共信息資源的權(quán)利）、推進(jìn)政治民主化的進(jìn)程本身就是我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的基本任務(wù)之一。眾所周知，檔案開放的原則是法國(guó)1789年資產(chǎn)階級(jí)大革命時(shí)期在改革中首先提出的，1794年6月25日法國(guó)政府發(fā)布的檔案法令確立了檔案開放的原則，規(guī)定1790年國(guó)家檔案館實(shí)行的檔案開放原則全國(guó)各級(jí)檔案館都要遵循執(zhí)行，該原則的內(nèi)涵是承認(rèn)檔案館的公開性。在法國(guó)檔案開放原則的影響下，歐洲各國(guó)在二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，將檔案文件的封閉期由50年縮短為30年。美國(guó)則在1966年第一次通過并發(fā)布了“信息自由法”，其依據(jù)的原則是“民主形式的最好標(biāo)志是人民掌握國(guó)家安全允許的全部信息”。美國(guó)“信息自由法”的核心內(nèi)容之一是利用行政管理文件，公眾有不受其文件形成時(shí)間限制的權(quán)利。在“信息自由法”的精神以及法國(guó)“檔案開放原則”在世界各地的實(shí)踐影響下，美國(guó)在1972年將檔案封閉期由50年改為30年，在1978年又發(fā)布命令將形成20年的機(jī)密文件進(jìn)行解密檢查，盡早開放可以開放的檔案，而且到30年自動(dòng)解密。隨著對(duì)外交往的發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)，“信息自由法”不僅增強(qiáng)了美國(guó)公民利用檔案的意識(shí)，使其可以利用“信息自由法”來維護(hù)自由利用檔案文件的權(quán)力，而且許多國(guó)家都在傳授“信息自由法”的觀點(diǎn)，挪威、法國(guó)、荷蘭、澳大利亞、加拿大等國(guó)家還通過了類似的法令。（注1）因此，進(jìn)一步保障公民自由享用公共檔案信息資源的權(quán)利，理應(yīng)成為我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重要任務(wù)之一。
其二，檔案依申請(qǐng)開放是我國(guó)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，踐行責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)政府理念的客觀需要。隨著我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，尤其是加入世界貿(mào)易組織以來，政府的職能業(yè)已轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不少地方開始推行政府信息公開工作，而且從法律的層面上確立了政府信息“公開為原則，不公開為例外”的行為準(zhǔn)則，堅(jiān)持政府信息“主動(dòng)公開”與“依申請(qǐng)公開”并進(jìn)的工作方針，并取得了公眾的廣泛認(rèn)同。在這樣的形勢(shì)下，作為集中保管和提供利用檔案（大多是由黨政機(jī)關(guān)公務(wù)文書轉(zhuǎn)化而來的公共檔案）的各級(jí)國(guó)家檔案館應(yīng)該審時(shí)度勢(shì)，確立公共檔案“開放為原則，不開放為例外”的行為準(zhǔn)則，堅(jiān)持公共檔案“主動(dòng)開放”與“依申請(qǐng)開放”并進(jìn)的方針。這是各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要，也是檔案館拓展公共服務(wù)功能的明智選擇。這正如上海市徐匯區(qū)區(qū)長(zhǎng)、法學(xué)專家孫潮所指出，“對(duì)公共政府而言，公共檔案就是我們工作和我們承擔(dān)公共職責(zé)的一種記錄。作為一個(gè)公共政府，它必須留下自己的檔案以提供給人民，提供給歷史，提供給社會(huì)，從這個(gè)意義上來說，檔案不是我們政府的一種權(quán)力，恰恰是政府的一種義務(wù)。你有義務(wù)準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地提供你的檔案。”（注2）
其三，檔案依申請(qǐng)開放對(duì)我國(guó)檔案工作來說既是空前的挑戰(zhàn)，又是謀求跨越式發(fā)展的難得機(jī)遇。說它是空前的挑戰(zhàn)，因?yàn)椋瑱n案依申請(qǐng)開放工作的開展，意味著公共檔案開放與否由國(guó)家檔案部門一家說了算的狀況將成為歷史，公共檔案開放的主動(dòng)權(quán)業(yè)已轉(zhuǎn)向人民大眾，而且我們不難預(yù)見到，檔案依申請(qǐng)開放工作的全面開展，將引起我國(guó)檔案工作從服務(wù)理念到管理體制、法制、機(jī)制，從公共檔案資源的整合到信息技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化、信息資源的數(shù)字化、信息傳輸?shù)木W(wǎng)絡(luò)化等方面更具廣度和深度的變革。比如，我國(guó)檔案法規(guī)如何借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)政府信息公開工作的需要，進(jìn)一步為檔案依申請(qǐng)開放工作提供法律保障；各級(jí)檔案行政管理部門如何有效推進(jìn)國(guó)家檔案館與同級(jí)黨政機(jī)關(guān)在公共檔案資源建設(shè)（包括公共檔案的鑒定開放、文件級(jí)機(jī)讀目錄建設(shè)、全文數(shù)字化掃描、電子文件歸檔管理等內(nèi)容）和受理公共檔案依申請(qǐng)開放等業(yè)務(wù)的一體化管理。此外，我們不妨從目前國(guó)家檔案館開放檔案的現(xiàn)狀出發(fā)，來剖析一下，我們與開展檔案依申請(qǐng)開放的需要之間還有多大的差距。以某省市級(jí)國(guó)家綜合檔案館為例，在館藏檔案中已作開放鑒定的占35.5%，正式向社會(huì)開放的占鑒定總數(shù)的82.2%，在形成已滿30年（法定封閉期）的建國(guó)后黨政檔案中還有16萬余卷尚未進(jìn)行開放鑒定；在檔案目錄主數(shù)據(jù)庫(kù)約322萬條目錄數(shù)據(jù)中60%以上是館藏檔案資料的案卷級(jí)目錄；在檔案全文數(shù)據(jù)庫(kù)中的約420萬幅全文數(shù)據(jù)僅覆蓋到部分的開放檔案。類似的情況似可從一個(gè)側(cè)面表明，我國(guó)檔案部門開放公共檔案的工作，無論是在開放鑒定還是在傳統(tǒng)檔案資源的信息化方面尚存在較大的差距。因此，作為檔案主動(dòng)開放必要補(bǔ)充的依申請(qǐng)開放工作的開展，將給各級(jí)檔案部門帶來的挑戰(zhàn)是可以想見的。但是它又是難得的發(fā)展機(jī)遇，因?yàn)椋梢源偈刮覀冞M(jìn)一步解放思想，拓寬視野，充分發(fā)揮我國(guó)檔案局館合一、館室聯(lián)動(dòng)的體制優(yōu)勢(shì)和綜合實(shí)力，以檔案信息化帶動(dòng)公共檔案資源的整合和開放工作，把握政府信息公開的良機(jī)，通過檔案依申請(qǐng)開放工作的開展做好做大公共檔案資源社會(huì)共享這篇大文章，以檔案工作的新作為謀求跨越式發(fā)展的新地位。
三
檔案依申請(qǐng)開放工作應(yīng)當(dāng)合法有序地推進(jìn)，為此有必要從以下方面著手。
首先，要加強(qiáng)檔案依申請(qǐng)開放的制度建設(shè)。即要按照前述中央文件關(guān)于“建立健全政府信息公開制度”的要求，進(jìn)一步建立健全相關(guān)的法律規(guī)范。根據(jù)有關(guān)方面的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)自1979年以來，國(guó)家頒布的規(guī)定有公開制度的60多件法律、220多件行政法規(guī)中就有84件涉及到政府信息公開的內(nèi)容（注3），《檔案法》頒布的近20年來同檔案信息鑒定開放有關(guān)的理論與實(shí)踐問題也成為我國(guó)檔案界探討的熱點(diǎn)問題之一。我們有必要在借鑒已有研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海的新情況，進(jìn)行新的探索。具體來說，上海要在2004年出臺(tái)的《上海市政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，建立健全與政府信息公開工作相銜接的檔案依申請(qǐng)開放的適用法規(guī)。在現(xiàn)行的檔案法規(guī)尚無直接的規(guī)定，國(guó)家也尚未正式發(fā)布全國(guó)性政府信息公開專門法規(guī)的情況下，為了使現(xiàn)行檔案法規(guī)與政府信息公開法規(guī)相銜接，筆者以為，有必要從國(guó)家檔案法規(guī)的層面上明確規(guī)定檔案依申請(qǐng)開放的受理范圍、運(yùn)作程序以及申請(qǐng)人的權(quán)力與義務(wù)，從而將檔案依申請(qǐng)開放工作真正納入法治的軌道。
其二，要加強(qiáng)檔案依申請(qǐng)開放的信息資源建設(shè)。即要按照前述中央文件關(guān)于“加強(qiáng)政務(wù)信息共享”的精神，堅(jiān)持以信息化帶動(dòng)公共信息資源建設(shè)的方針。一是要在依法對(duì)公共檔案信息資源的歸屬與流向加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，按照“系統(tǒng)性、有效性、共享性”的原則（注4），加快各級(jí)黨政機(jī)關(guān)與同級(jí)國(guó)家檔案館在公共檔案管理標(biāo)準(zhǔn)化、資源數(shù)字化、傳輸網(wǎng)絡(luò)化業(yè)務(wù)方面的一體化進(jìn)程。考慮到檔案依申請(qǐng)開放一般以件為單位提供利用，將突破傳統(tǒng)的以卷為單位手工管理的模式，以及安全保管、方便利用、提高效率等方面的需要，擬做到屬于進(jìn)館序列的立檔單位，在移交檔案的同時(shí)移交注有可以隨時(shí)開放或到期開放標(biāo)識(shí)的案卷名冊(cè)及本機(jī)關(guān)發(fā)文的機(jī)讀目錄和全文數(shù)字化數(shù)據(jù)。二是國(guó)家檔案館要按照“有序、有用、有效”的原則（注5），一手抓傳統(tǒng)檔案資源向網(wǎng)絡(luò)信息資源的轉(zhuǎn)化工作，一手抓公務(wù)電子文件的歸檔接收工作，從而為最大限度地實(shí)現(xiàn)包括依申請(qǐng)開放檔案在內(nèi)的公共信息資源的社會(huì)共享奠定扎實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。
其三，要不斷提高檔案依申請(qǐng)開放工作的公眾滿意度。即要按照前述中央文件關(guān)于“為公眾獲取政府信息提供便利”的精神，努力推行主動(dòng)性、開放性和有效性有機(jī)統(tǒng)一的公共服務(wù)理念。所謂主動(dòng)性，是指各級(jí)國(guó)家檔案館作為同級(jí)政府信息公開集中查閱的窗口，要始終把握檔案依申請(qǐng)開放工作的主動(dòng)權(quán)，要及時(shí)研究政府信息公開工作的新動(dòng)向，做好與政府有關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合工作（要謹(jǐn)慎處理檔案依申請(qǐng)開放與政府現(xiàn)行政策之間可能發(fā)生的矛盾），共同做好檔案依申請(qǐng)開放用戶的受理接待工作。所謂開放性，是指不僅要不斷提高館藏公共檔案信息資源的開放率，而且要在管理制度和服務(wù)設(shè)施（包括計(jì)算機(jī)應(yīng)用系統(tǒng)）等方面都盡可能地降低公眾進(jìn)入的“門檻”。所謂有效性，是指入藏的公共檔案信息資源不僅要有用（在見證歷史、傳承文化方面具有廣泛而長(zhǎng)久的效用），而且是可以由公眾直接通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)得到共享的。
此外，還需要指出的是，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)檔案開放與政府信息公開工作的良性互動(dòng)（即適應(yīng)政府信息公開的需要，合法有序地開展檔案依申請(qǐng)開放工作），但是不宜茍同類似“實(shí)際上檔案開放現(xiàn)在已經(jīng)被包含在政府信息公開的范圍之內(nèi)”的觀點(diǎn)（注6）。因?yàn)椋紫龋谖覈?guó)，“檔案開放”與“政府信息公開”是涵義不同的兩個(gè)概念，無論從理論的層面，還是從實(shí)踐的層面來說，“檔案開放”都很難被“包含在政府信息公開的范圍之內(nèi)”。其二，兩者適用的法規(guī)不同。“政府信息公開”依據(jù)的是有關(guān)“政府信息公開”的法規(guī)，如《上海市政府信息公開規(guī)定》等（目前還未正式出臺(tái)國(guó)家統(tǒng)一的“政府信息公開條例”），而“檔案開放”依據(jù)的則是《中華人民共和國(guó)檔案法》等相關(guān)檔案法規(guī)，不同的法規(guī)有不同的適用范圍、處置原則。其三，兩者產(chǎn)生的背景不同。在我國(guó)，現(xiàn)行的政府信息可以公開，絕不等于數(shù)十年前政府職能部門形成的有關(guān)檔案也可以同樣開放利用。顯然，現(xiàn)在的政府信息公開是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下、我國(guó)加入世界貿(mào)易組織后政府職能轉(zhuǎn)變的重大舉措，是建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、透明政府的客觀要求。而在黨的十一屆三中全會(huì)召開之前的相當(dāng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，黨和國(guó)家在“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”政策的影響下，黨政機(jī)關(guān)職能活動(dòng)的記錄----公共檔案，同樣只能是“階級(jí)斗爭(zhēng)”的產(chǎn)物。不加區(qū)分地開放這一時(shí)期的黨政檔案，帶來的結(jié)果可能會(huì)與以法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)大相徑庭。四是行為的主體不同。政府信息公開的主體是制發(fā)文件的相關(guān)政府職能部門，信息公開的程度往往受其職能運(yùn)作規(guī)律的支配。而檔案（主要指各級(jí)國(guó)家綜合檔案館保存的檔案）開放與否及其期限不僅受國(guó)家檔案法規(guī)的支配，而且受到檔案資源建設(shè)狀況（包括檔案整理編目質(zhì)量和鑒定開放等工作的投入情況）的制約。因此，正確認(rèn)識(shí)檔案開放與政府信息公開的差異，不僅是堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向以維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的客觀需要，而且也是推進(jìn)檔案開放與政府信息公開工作良性互動(dòng)、有序發(fā)展的必要前提。
參考文獻(xiàn)：
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6、李軍：《檔案開放誰說了算？》，載《新上海檔案》2004年第11期。
為貫徹《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)【2004】34號(hào)），國(guó)家檔案局中央檔案館于最近發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)檔案信息資源開發(fā)利用工作的意見》，提出了加強(qiáng)檔案信息資源開發(fā)利用工作的指導(dǎo)思想、基本原則和主要任務(wù)，對(duì)進(jìn)一步做好新形勢(shì)下檔案信息資源的開發(fā)利用工作具有重要的指導(dǎo)意義。前述中央文件明確提出，要建立健全政府信息公開制度，充分利用檔案館等場(chǎng)所，為公眾獲取政府信息提供便利。2004年，上海市和區(qū)縣檔案局館積極貫徹《上海市政府信息公開規(guī)定》，在相關(guān)政府部門的配合下，于2004年5月全部開展了政府公開信息查閱服務(wù)工作，一個(gè)政府信息公開和檔案館公共服務(wù)良性互動(dòng)的局面正在形成。與此同時(shí)，根據(jù)2004年6月27日《解放日?qǐng)?bào)》報(bào)道，上海市民董銘因申請(qǐng)查閱岳陽路一處房屋原始產(chǎn)權(quán)資料被拒而狀告上海某區(qū)房地局，成為首例市民狀告“政府信息不公開”而被某區(qū)人民法院正式受理的行政訴訟案。為了應(yīng)對(duì)社會(huì)的需要，2005年3月4日舉行的上海市檔案工作會(huì)議正式提出了“探索依申請(qǐng)開放檔案的工作”。由此表明“檔案依申請(qǐng)開放工作”業(yè)已提上了議事日程。筆者就此提出一些初步的意見，以供探討。
一
對(duì)于“檔案依申請(qǐng)開放”的涵義，似可作廣義和狹義的兩種理解。
從廣義的角度來理解，“檔案依申請(qǐng)開放”，是指檔案部門在已主動(dòng)向社會(huì)開放的檔案范圍之外，根據(jù)特定用戶的要求，有條件地提供相關(guān)檔案的行為。
而從狹義的角度來理解，“檔案依申請(qǐng)開放”，僅指檔案部門根據(jù)特定用戶的要求，有條件地提供與政府信息公開相關(guān)的已歸檔文件的行為。
上述對(duì)于“檔案依申請(qǐng)開放”的兩種定義，均涉及到以下方面內(nèi)容：
一是依申請(qǐng)開放檔案的范圍。這是兩種定義的主要區(qū)別所在。顯然，從廣義的角度看來，依申請(qǐng)開放檔案的范圍，是指在檔案部門主動(dòng)開放的檔案范圍（即我國(guó)檔案法規(guī)定的，形成已滿30年的檔案和可以隨時(shí)開放的經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、技術(shù)等方面的檔案）之外的檔案，其中包括法定封閉期（30年）內(nèi)未能隨時(shí)開放的檔案和雖滿法定封閉期但仍需保守的國(guó)家機(jī)密或個(gè)人隱私等檔案。當(dāng)然，也包括檔案部門應(yīng)主動(dòng)開放而尚未開放的其他檔案。而從狹義的角度看來，依申請(qǐng)開放檔案的范圍，是指與政府信息公開相關(guān)的已歸檔的文件。這些檔案文件一般來說，雖已入藏機(jī)關(guān)檔案室或國(guó)家檔案館，但仍具有現(xiàn)行的政策效用。
二是特定用戶的要求，一般是指公民和組織為行使我國(guó)法律所賦予的權(quán)利與義務(wù)所必需的，同時(shí)又以不危害國(guó)家的安全和他人的權(quán)益為前提。
三是檔案依申請(qǐng)開放的條件，即應(yīng)建立合法有序的運(yùn)作機(jī)制。檔案依申請(qǐng)開放工作必須在我國(guó)法律允許的范圍內(nèi)推行，同時(shí)，對(duì)于相關(guān)的檔案部門（包括有關(guān)的政府機(jī)關(guān)）來說，要從檔案的狀況和特定用戶的實(shí)際需求出發(fā)，做好必要的制度、資源、設(shè)施保障和受理工作。
筆者傾向于采取“檔案依申請(qǐng)開放”的狹義理解。因?yàn)椋皺n案依申請(qǐng)開放”與政府信息公開中的“依申請(qǐng)公開”有某種聯(lián)系，需要有一個(gè)探索的過程，其中包括有關(guān)的法規(guī)有待進(jìn)一步健全，比如國(guó)家尚未正式發(fā)布政府信息公開法規(guī)，檔案法與將出臺(tái)的國(guó)家政府信息公開法規(guī)也有一個(gè)如何銜接的問題；我國(guó)檔案部門的資源建設(shè)狀況及其實(shí)際受理能力有待提高；更重要的是，我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，當(dāng)前正在推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，包括政治民主化或者社會(huì)主義政治文明建設(shè)在內(nèi)的中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)客觀上是一個(gè)漸進(jìn)的過程。因此，無論是政府信息公開還是公共檔案開放都要服從服務(wù)于我國(guó)的基本國(guó)情需要。最后需要指出的是，檔案依申請(qǐng)開放的兩種理解并不是互相排斥的，狹義的理解提出了我們的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，廣義的理解則體現(xiàn)了我們追求的理想目標(biāo)。
二
開展檔案依申請(qǐng)開放工作，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
首先，檔案依申請(qǐng)開放是以人為本全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。黨的十六大確定的以人為本全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，提出了社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明建設(shè)的三大任務(wù)。如果說，物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)需要包括公共檔案在內(nèi)的信息資源的必要保障的話，那么，維護(hù)公民的知情權(quán)（包括自由享受公共信息資源的權(quán)利）、推進(jìn)政治民主化的進(jìn)程本身就是我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的基本任務(wù)之一。眾所周知，檔案開放的原則是法國(guó)1789年資產(chǎn)階級(jí)大革命時(shí)期在改革中首先提出的，1794年6月25日法國(guó)政府發(fā)布的檔案法令確立了檔案開放的原則，規(guī)定1790年國(guó)家檔案館實(shí)行的檔案開放原則全國(guó)各級(jí)檔案館都要遵循執(zhí)行，該原則的內(nèi)涵是承認(rèn)檔案館的公開性。在法國(guó)檔案開放原則的影響下，歐洲各國(guó)在二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，將檔案文件的封閉期由50年縮短為30年。美國(guó)則在1966年第一次通過并發(fā)布了“信息自由法”，其依據(jù)的原則是“民主形式的最好標(biāo)志是人民掌握國(guó)家安全允許的全部信息”。美國(guó)“信息自由法”的核心內(nèi)容之一是利用行政管理文件，公眾有不受其文件形成時(shí)間限制的權(quán)利。在“信息自由法”的精神以及法國(guó)“檔案開放原則”在世界各地的實(shí)踐影響下，美國(guó)在1972年將檔案封閉期由50年改為30年，在1978年又發(fā)布命令將形成20年的機(jī)密文件進(jìn)行解密檢查，盡早開放可以開放的檔案，而且到30年自動(dòng)解密。隨著對(duì)外交往的發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)，“信息自由法”不僅增強(qiáng)了美國(guó)公民利用檔案的意識(shí)，使其可以利用“信息自由法”來維護(hù)自由利用檔案文件的權(quán)力，而且許多國(guó)家都在傳授“信息自由法”的觀點(diǎn)，挪威、法國(guó)、荷蘭、澳大利亞、加拿大等國(guó)家還通過了類似的法令。（注1）因此，進(jìn)一步保障公民自由享用公共檔案信息資源的權(quán)利，理應(yīng)成為我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重要任務(wù)之一。
其二，檔案依申請(qǐng)開放是我國(guó)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，踐行責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)政府理念的客觀需要。隨著我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，尤其是加入世界貿(mào)易組織以來，政府的職能業(yè)已轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不少地方開始推行政府信息公開工作，而且從法律的層面上確立了政府信息“公開為原則，不公開為例外”的行為準(zhǔn)則，堅(jiān)持政府信息“主動(dòng)公開”與“依申請(qǐng)公開”并進(jìn)的工作方針，并取得了公眾的廣泛認(rèn)同。在這樣的形勢(shì)下，作為集中保管和提供利用檔案（大多是由黨政機(jī)關(guān)公務(wù)文書轉(zhuǎn)化而來的公共檔案）的各級(jí)國(guó)家檔案館應(yīng)該審時(shí)度勢(shì)，確立公共檔案“開放為原則，不開放為例外”的行為準(zhǔn)則，堅(jiān)持公共檔案“主動(dòng)開放”與“依申請(qǐng)開放”并進(jìn)的方針。這是各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要，也是檔案館拓展公共服務(wù)功能的明智選擇。這正如上海市徐匯區(qū)區(qū)長(zhǎng)、法學(xué)專家孫潮所指出，“對(duì)公共政府而言，公共檔案就是我們工作和我們承擔(dān)公共職責(zé)的一種記錄。作為一個(gè)公共政府，它必須留下自己的檔案以提供給人民，提供給歷史，提供給社會(huì)，從這個(gè)意義上來說，檔案不是我們政府的一種權(quán)力，恰恰是政府的一種義務(wù)。你有義務(wù)準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地提供你的檔案。”（注2）
其三，檔案依申請(qǐng)開放對(duì)我國(guó)檔案工作來說既是空前的挑戰(zhàn)，又是謀求跨越式發(fā)展的難得機(jī)遇。說它是空前的挑戰(zhàn)，因?yàn)椋瑱n案依申請(qǐng)開放工作的開展，意味著公共檔案開放與否由國(guó)家檔案部門一家說了算的狀況將成為歷史，公共檔案開放的主動(dòng)權(quán)業(yè)已轉(zhuǎn)向人民大眾，而且我們不難預(yù)見到，檔案依申請(qǐng)開放工作的全面開展，將引起我國(guó)檔案工作從服務(wù)理念到管理體制、法制、機(jī)制，從公共檔案資源的整合到信息技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化、信息資源的數(shù)字化、信息傳輸?shù)木W(wǎng)絡(luò)化等方面更具廣度和深度的變革。比如，我國(guó)檔案法規(guī)如何借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)政府信息公開工作的需要，進(jìn)一步為檔案依申請(qǐng)開放工作提供法律保障；各級(jí)檔案行政管理部門如何有效推進(jìn)國(guó)家檔案館與同級(jí)黨政機(jī)關(guān)在公共檔案資源建設(shè)（包括公共檔案的鑒定開放、文件級(jí)機(jī)讀目錄建設(shè)、全文數(shù)字化掃描、電子文件歸檔管理等內(nèi)容）和受理公共檔案依申請(qǐng)開放等業(yè)務(wù)的一體化管理。此外，我們不妨從目前國(guó)家檔案館開放檔案的現(xiàn)狀出發(fā)，來剖析一下，我們與開展檔案依申請(qǐng)開放的需要之間還有多大的差距。以某省市級(jí)國(guó)家綜合檔案館為例，在館藏檔案中已作開放鑒定的占35.5%，正式向社會(huì)開放的占鑒定總數(shù)的82.2%，在形成已滿30年（法定封閉期）的建國(guó)后黨政檔案中還有16萬余卷尚未進(jìn)行開放鑒定；在檔案目錄主數(shù)據(jù)庫(kù)約322萬條目錄數(shù)據(jù)中60%以上是館藏檔案資料的案卷級(jí)目錄；在檔案全文數(shù)據(jù)庫(kù)中的約420萬幅全文數(shù)據(jù)僅覆蓋到部分的開放檔案。類似的情況似可從一個(gè)側(cè)面表明，我國(guó)檔案部門開放公共檔案的工作，無論是在開放鑒定還是在傳統(tǒng)檔案資源的信息化方面尚存在較大的差距。因此，作為檔案主動(dòng)開放必要補(bǔ)充的依申請(qǐng)開放工作的開展，將給各級(jí)檔案部門帶來的挑戰(zhàn)是可以想見的。但是它又是難得的發(fā)展機(jī)遇，因?yàn)椋梢源偈刮覀冞M(jìn)一步解放思想，拓寬視野，充分發(fā)揮我國(guó)檔案局館合一、館室聯(lián)動(dòng)的體制優(yōu)勢(shì)和綜合實(shí)力，以檔案信息化帶動(dòng)公共檔案資源的整合和開放工作，把握政府信息公開的良機(jī)，通過檔案依申請(qǐng)開放工作的開展做好做大公共檔案資源社會(huì)共享這篇大文章，以檔案工作的新作為謀求跨越式發(fā)展的新地位。
三
檔案依申請(qǐng)開放工作應(yīng)當(dāng)合法有序地推進(jìn)，為此有必要從以下方面著手。
首先，要加強(qiáng)檔案依申請(qǐng)開放的制度建設(shè)。即要按照前述中央文件關(guān)于“建立健全政府信息公開制度”的要求，進(jìn)一步建立健全相關(guān)的法律規(guī)范。根據(jù)有關(guān)方面的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)自1979年以來，國(guó)家頒布的規(guī)定有公開制度的60多件法律、220多件行政法規(guī)中就有84件涉及到政府信息公開的內(nèi)容（注3），《檔案法》頒布的近20年來同檔案信息鑒定開放有關(guān)的理論與實(shí)踐問題也成為我國(guó)檔案界探討的熱點(diǎn)問題之一。我們有必要在借鑒已有研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海的新情況，進(jìn)行新的探索。具體來說，上海要在2004年出臺(tái)的《上海市政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，建立健全與政府信息公開工作相銜接的檔案依申請(qǐng)開放的適用法規(guī)。在現(xiàn)行的檔案法規(guī)尚無直接的規(guī)定，國(guó)家也尚未正式發(fā)布全國(guó)性政府信息公開專門法規(guī)的情況下，為了使現(xiàn)行檔案法規(guī)與政府信息公開法規(guī)相銜接，筆者以為，有必要從國(guó)家檔案法規(guī)的層面上明確規(guī)定檔案依申請(qǐng)開放的受理范圍、運(yùn)作程序以及申請(qǐng)人的權(quán)力與義務(wù)，從而將檔案依申請(qǐng)開放工作真正納入法治的軌道。
其二，要加強(qiáng)檔案依申請(qǐng)開放的信息資源建設(shè)。即要按照前述中央文件關(guān)于“加強(qiáng)政務(wù)信息共享”的精神，堅(jiān)持以信息化帶動(dòng)公共信息資源建設(shè)的方針。一是要在依法對(duì)公共檔案信息資源的歸屬與流向加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，按照“系統(tǒng)性、有效性、共享性”的原則（注4），加快各級(jí)黨政機(jī)關(guān)與同級(jí)國(guó)家檔案館在公共檔案管理標(biāo)準(zhǔn)化、資源數(shù)字化、傳輸網(wǎng)絡(luò)化業(yè)務(wù)方面的一體化進(jìn)程。考慮到檔案依申請(qǐng)開放一般以件為單位提供利用，將突破傳統(tǒng)的以卷為單位手工管理的模式，以及安全保管、方便利用、提高效率等方面的需要，擬做到屬于進(jìn)館序列的立檔單位，在移交檔案的同時(shí)移交注有可以隨時(shí)開放或到期開放標(biāo)識(shí)的案卷名冊(cè)及本機(jī)關(guān)發(fā)文的機(jī)讀目錄和全文數(shù)字化數(shù)據(jù)。二是國(guó)家檔案館要按照“有序、有用、有效”的原則（注5），一手抓傳統(tǒng)檔案資源向網(wǎng)絡(luò)信息資源的轉(zhuǎn)化工作，一手抓公務(wù)電子文件的歸檔接收工作，從而為最大限度地實(shí)現(xiàn)包括依申請(qǐng)開放檔案在內(nèi)的公共信息資源的社會(huì)共享奠定扎實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。
其三，要不斷提高檔案依申請(qǐng)開放工作的公眾滿意度。即要按照前述中央文件關(guān)于“為公眾獲取政府信息提供便利”的精神，努力推行主動(dòng)性、開放性和有效性有機(jī)統(tǒng)一的公共服務(wù)理念。所謂主動(dòng)性，是指各級(jí)國(guó)家檔案館作為同級(jí)政府信息公開集中查閱的窗口，要始終把握檔案依申請(qǐng)開放工作的主動(dòng)權(quán)，要及時(shí)研究政府信息公開工作的新動(dòng)向，做好與政府有關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合工作（要謹(jǐn)慎處理檔案依申請(qǐng)開放與政府現(xiàn)行政策之間可能發(fā)生的矛盾），共同做好檔案依申請(qǐng)開放用戶的受理接待工作。所謂開放性，是指不僅要不斷提高館藏公共檔案信息資源的開放率，而且要在管理制度和服務(wù)設(shè)施（包括計(jì)算機(jī)應(yīng)用系統(tǒng)）等方面都盡可能地降低公眾進(jìn)入的“門檻”。所謂有效性，是指入藏的公共檔案信息資源不僅要有用（在見證歷史、傳承文化方面具有廣泛而長(zhǎng)久的效用），而且是可以由公眾直接通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)得到共享的。
此外，還需要指出的是，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)檔案開放與政府信息公開工作的良性互動(dòng)（即適應(yīng)政府信息公開的需要，合法有序地開展檔案依申請(qǐng)開放工作），但是不宜茍同類似“實(shí)際上檔案開放現(xiàn)在已經(jīng)被包含在政府信息公開的范圍之內(nèi)”的觀點(diǎn)（注6）。因?yàn)椋紫龋谖覈?guó)，“檔案開放”與“政府信息公開”是涵義不同的兩個(gè)概念，無論從理論的層面，還是從實(shí)踐的層面來說，“檔案開放”都很難被“包含在政府信息公開的范圍之內(nèi)”。其二，兩者適用的法規(guī)不同。“政府信息公開”依據(jù)的是有關(guān)“政府信息公開”的法規(guī)，如《上海市政府信息公開規(guī)定》等（目前還未正式出臺(tái)國(guó)家統(tǒng)一的“政府信息公開條例”），而“檔案開放”依據(jù)的則是《中華人民共和國(guó)檔案法》等相關(guān)檔案法規(guī)，不同的法規(guī)有不同的適用范圍、處置原則。其三，兩者產(chǎn)生的背景不同。在我國(guó)，現(xiàn)行的政府信息可以公開，絕不等于數(shù)十年前政府職能部門形成的有關(guān)檔案也可以同樣開放利用。顯然，現(xiàn)在的政府信息公開是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下、我國(guó)加入世界貿(mào)易組織后政府職能轉(zhuǎn)變的重大舉措，是建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、透明政府的客觀要求。而在黨的十一屆三中全會(huì)召開之前的相當(dāng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，黨和國(guó)家在“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”政策的影響下，黨政機(jī)關(guān)職能活動(dòng)的記錄----公共檔案，同樣只能是“階級(jí)斗爭(zhēng)”的產(chǎn)物。不加區(qū)分地開放這一時(shí)期的黨政檔案，帶來的結(jié)果可能會(huì)與以法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)大相徑庭。四是行為的主體不同。政府信息公開的主體是制發(fā)文件的相關(guān)政府職能部門，信息公開的程度往往受其職能運(yùn)作規(guī)律的支配。而檔案（主要指各級(jí)國(guó)家綜合檔案館保存的檔案）開放與否及其期限不僅受國(guó)家檔案法規(guī)的支配，而且受到檔案資源建設(shè)狀況（包括檔案整理編目質(zhì)量和鑒定開放等工作的投入情況）的制約。因此，正確認(rèn)識(shí)檔案開放與政府信息公開的差異，不僅是堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向以維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的客觀需要，而且也是推進(jìn)檔案開放與政府信息公開工作良性互動(dòng)、有序發(fā)展的必要前提。
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