南京市檔案整理和數字化加工服務外包的實踐與思考

在國家促進服務外包產業發展，推動政府服務外包的政策背景下，政府部門拓寬購買服務領域，將后勤性服務和行政工作相關的技術服務承包給有資質的社會組織和專業服務企業，從而促進政府職能轉變，建立政府與市場高效互動的新機制。南京市檔案局自２０１０ 年起在全市實行檔案整理服務外包，其本質是將原先由各級檔案館和機關檔案室內部承擔的檔案整理工作從行政和業務工作中剝離，轉而將更多精力投入各門類檔案的收集與信息化建設中，解決政府資源限制和提供公共服務效能的矛盾沖突。這是在保證檔案信息安全的基礎上，在檔案行政管理部門監管下對檔案館(室) 與服務外包企業合作模式的探索和嘗試。通過面向社會招標，將檔案整理和數字化加工交由專業企業來完成，充分調動企業作為市場主體的能動性，利用社會資源緩解從機關檔案室到國家綜合檔案館的基礎工作壓力。就目前取得的成效來看，這項業務發展迅速，基本達到預期的目標，但是尚局限于檔案整理工作流程的服務外包，受政府政策的影響和制約較大。

“十二五” 期間，南京市區域內的檔案整理服務外包工作總體可分為兩類: 一類是綜合檔案館現有館藏檔案的整理和數字化，另一類是機關檔案室館藏檔案和到期待移交檔案的整理和數字化。對于綜合檔案館館藏檔案的整理，由檔案館通過政府采購平臺向社會公開招標，并為中標企業提供必要的場地設施和數據存儲設備，對加工現場、檔案實體與信息安全進行直接監督。企業提供人力資源和部分加工設備，檔案整理完畢經驗收合格后入庫，目錄數據和數字化加工成果從檔案館配備的服務器直接轉入檔案館數據中心平臺，這樣可以最大限度地優化流程，提高效率。僅２０１５ 年市檔案館完成館藏檔案數字化掃描５４０ 萬余畫幅，館藏檔案數字化率達３３ ９％，各區檔案館、市城建檔案館等全年完成檔案數字化掃描共計１６１０ ７ 萬余畫幅。對于機關檔案室的檔案整理服務外包，由檔案行政管理部門和各機關共同監管。近３ 年里，南京市檔案局通過編制接收計劃的方式，每年向社會公布當年應向檔案館移交到期檔案的單位名單，相關單位根據該計劃編制預算，自主招標選擇服務外包企業。根據國家有關檔案服務外包的安全管理規范，各機關提供加工場地并做好項目管理和成果驗收，市檔案局則通過現場評估、抽查抽檢等方式配合機關加強檔案安全監管。５ 年來，南京市檔案館共接收市級各單位的文書和專業檔案６５８４３８ 卷又１２３５３３ 件，照片１３４４５ 張，實物４５２２ 件，印章２６３枚，光盤１７１ 張，檔案的數字化副本４９９４２１４ 個畫幅，館藏總量較２０１０ 年年末大幅增加６０％以上，其中涉及的整理和數字化加工基本上由服務外包企業完成。顯然，取得這樣的成果僅憑檔案館和檔案室自身現有的力量是難以實現的。

為了規范和促進檔案整理服務外包行業的發展，南京市檔案局采取了一系列措施。首先，市檔案局在全市推行檔案服務外包企業備案制度，定期對備案企業進行執法檢查和調研，就其技術能力和信息安全管理水平進行評估，充分掌握行業現狀和發展動態。其次，針對行業內中小企業多、中高級專業人才少的特點，市檔案館編制了接收檔案質量標準，從檔案實體整理、數據著錄和數字化副本的組織等３ 個方面作出盡可能明確的規定，形成流程穩定、重點突出、易于執行的技術標準。第三，加強對企業從業者特別是項目經理層級人員的業務培訓，有針對性地提供檔案法規政策、國家行業標準、檔案整理業務技術等課程，提高其承接項目和管理的能力。

自２０１４ 年起，南京市檔案館在試點基礎上全面推行進館檔案實體和數字化副本雙套制接收。檔案數字化掃描采取彩色模式，掃描分辨率為２００ＤＰＩ，生成的原始文件以單頁ＴＩＦＦ 格式按檔號分文件夾存儲。對于重大活動、重大事件檔案的管理，明確其責任單位應在計劃中留出充分的經費用以保障檔案的整理和移交。以２０１４ 年南京青奧會的檔案工作為例，經市檔案局與青奧組委會協商，首次通過招標的方式引入檔案服務外包企業，在８ 月賽事結束后進場，根據市檔案館編制的青奧會檔案接收質量要求著手進行整理。隨著青奧組委會機構逐步收縮，各部門、各場館的文件和實物、照片、音視頻檔案等分批向組委會留守機構集中，外包企業分批進行整理和數字化加工，期間的業務指導和后期的驗收完全由市檔案館組織力量完成，避免了過去因為重大活動結束后組織解體造成掃尾工作無人過問、檔案散失及整理不當而造成的損失。南京市對于重大活動檔案的介入和后期處置方式，受到國際奧委會的肯定，認為地方政府檔案管理部門及早介入，共同推動知識管理工作的開展，不僅為南京，也為以后的青奧組委會留下可借鑒和珍貴的遺產。

受益于檔案服務外包行業的發展，機關檔案室得以將多年來累積的實體檔案根據信息化的要求規范整理，而數字化副本的生成為機關檔案信息化和數字檔案室建設打牢了基礎，檔案查閱利用方式隨之發生根本性的變化。對于推動機關轉變檔案工作的傳統觀念和專兼職檔案員的減負作用尤其明顯，從埋頭于紙筆間到關注檔案信息管理，機關檔案室的轉型勢在必行。伴隨著數字檔案室建設加速，檔案行政管理部門也將對檔案員的培訓更多地轉向檔案法規和檔案信息化理論方面，幫助他們更好地應對數字檔案室環境下檔案工作的轉型升級。

從服務外包企業的角度來看，檔案整理和數字化加工作為一項基礎工作，是檔案形成單位在檔案管理和行政管理中耗時耗力又枯燥重復的業務。特別是一些單位的業務檔案和專門檔案，數量龐大，案卷結構固定，更適合以流水線的方式外包，因而市場需求旺盛，行業整體正處于上升階段。在今后相當長的一段時期內都是服務外包企業相對穩定的盈利點，加之進入的技術門檻較低，因此幾年來吸引眾多企業投入該行業中。截至２０１６ 年６ 月，已有２４家檔案服務外包企業在南京市檔案局登記備案，其中本地企業１８ 家，２４ 家企業中于２０１５ 年后登記的有１３ 家。一家企業可以同時接受多家單位的整理外包業務，通過項目管理來合理地配置各種要素，實現流水作業，最大限度地發揮人力和設備效益，這是以往檔案館(室) 直接從事整理工作所不能比擬的。

南京市區域面積較大，各級國家綜合檔案館和各機關單位駐地分散，長期以來，檔案基礎工作前期業務指導的標準基本穩定且加工量龐大，故而因地制宜采取了相對分散的檔案整理和數字化加工服務外包模式，明顯有別于省內其他城市，實踐效果總體令人滿意。但是這一模式發展尚不成熟，也面臨著不少新的矛盾和問題:

第一，目前南京市尚未建立針對檔案服務外包企業的專業化評估體系和監管機制，對于備案企業的監管主要通過檔案行政管理部門例行檢查的方式，對檔案館(室) 每年新生成的大量檔案和數據，僅能以抽查的方式予以審核，特別是機關檔案室層面管理力量薄弱，而服務外包公司魚龍混雜，項目中偷工減料、企圖蒙混過關的事情時有發生。如整理過程中不按規定做好檔案的前處理、掃描中以ＪＰＧ 格式轉化ＴＩＦＦ 格式后提交、一些難以處理的畫幅以重復畫面濫竽充數等，這些對今后的管理和利用埋下嚴重的隱患。

第二，政府和檔案行政管理部門的政策、規范制定滯后于市場需求，缺乏行業激勵機制，在企業根據自身發展需要不斷拓展業務領域的過程中，不能及時有效地引導和推動行業升級。隨著近年來省、市檔案局對數字檔案室工作的重視與推動，一些服務外包企業涉足檔案工作的前端環節，推出各自的數字檔案室方案，但是政府機關的ＯＡ 系統并沒有很好地考慮與檔案管理系統的銜接，現有的數字檔案室系統很難與其深入的整合，在元數據提取和檔案封裝等問題上仍然存在不少困難，無法真正脫離傳統檔案室的業務流程。這對檔案行政管理部門對全市檔案信息化工作的評估及整體策略的調整也有負面的影響。

第三，目前檔案整理外包工作在很大程度上仍是勞動密集型行業，進入門檻低，中小企業的技術儲備和設備投入不足，從業人員的整體素質堪憂，同業競爭較為激烈。在用工成本不斷提高的背景下，企業基層員工流動頻繁，不少企業大量雇傭臨時和兼職人員，這些人多未接受基本的職業培訓，沒有職業資格證書，缺乏專業技能和信息安全意識，即使一些項目管理人員對市檔案館接收檔案質量要求的理解和執行也不盡如人意，導致檔案整理服務外包效率低下，造成惡性循環。

第四，在南京市現有的服務外包模式下，機關檔案室面臨著一些以往所不曾遇到的新問題。由于綜合檔案館只對到期進館檔案的質量進行把關，檔案室對不進館的室藏檔案整理和數字化加工成果的質量控制往往力不從心。同時，企業比較青睞大型加工項目，對于一些小型機關單位，由于每年文件生成數量較少，檔案門類單一，很難吸引企業應標。

關于改進南京市檔案整理和數字化加工服務外包工作的思考:

第一，以數字檔案館(室) 環境下檔案工作流程和需求為基礎對實體檔案整理、數字化加工、檢索工具編制的標準和規范進行改造，盡快推出本區域內數碼照片、音視頻檔案、專業檔案等近年來收集工作熱點領域的接收標準，進一步提高檔案整理和數字化加工標準化、科學化水平，努力通過技術手段加強對檔案整理和數字化加工成果的檢驗，降低人工審核的工作強度。

第二，優化政府服務，加大對全市檔案服務外包企業的扶持力度，實行“以獎代補”，在鼓勵企業適度競爭、向規模發展的基礎上，引導中小企業投入技術創新和轉型升級，進一步將數字檔案室建設與檔案整理和數字化外包集成，提升企業的整體盈利能力。另外，要加強對服務外包項目完成質量和信息安全的跟蹤監督，將其納入企業誠信體系考核，促進行業健康發展。

第三，整合社會資源共同參與對企業的培訓服務，推動高校與服務外包企業開展雙向交流，做好對企業項目經理等中高端人員的業務培訓，鼓勵職業院校與社會培訓機構開展檔案崗位職業技能培訓，從源頭提高檔案服務外包從業人員的技能水平。

第四，改進由各機關單位自行招標的做法，轉向通過政府公共服務平臺招標。探索按機關駐地分區域集中招標，有條件的地方可以選擇合適的地點作為統一加工場地，既有利于企業統籌進度和流水作業，便于檔案行政管理部門與機關檔案室共同監管，又能解決中小機關檔案室的招標難題。