從文件連續體理論看電子政務與電子檔案管理的關系
電子政務無論從廣義上還是狹義上理解，都離不開對電子文件的管理。而當代文件管理所依據的一個重要理論就是文件連續體理論。它起源于20世紀80年代，是繼傳統的文件生命周期理論之后，又一被國際檔案界所廣泛接收的文件管理理論。該理論認為：文件演化為檔案的過程是一個連續的過程，即從文件創建(包括創建之前的文件管理系統的設計)到作為檔案保管和利用是一個一致的、連續的管理過程。
根據文件連續體理論，文件管理者與檔案工作者可以在文件連續運動的任何階段對文件進行管理，以達到他們各自的、但又是協調一致的目的。這樣檔案工作者就可以提前至文件連續體的前端，即文件創建的起始端，對文件進行管理，如檔案工作者在文件管理系統設計時就介入工作，在文件創建時就對文件進行鑒定，在確保文件能夠長期保管的條件下對文件進行保管等等，以保證文件在它們存在的整個過程中得到適當的管理。這種管理其本質就是前端控制管理，對電子檔案管理來說，尤其需要這樣性質的管理。
電子檔案是需要前端控制管理的。這是因為電子檔案如采用后端控制的管理，那么從電子文件的整個管理過程來看，只是進行了半程管理。因為在后端控制管理情況下，電子文件是在其移交到檔案部門后才對它們進行管理，這實際上就是沿襲紙張檔案的管理模式，這種管理模式是根據傳統的文件生命周期理論來設計的，但將這種后端管理模式用于電子檔案管理，在實踐中就暴露出了許多問題，其中最大的問題就是無法解決電子檔案的憑證性的問題，因為電子檔案特點之一是載體與信息的可分離性，因此，其信息很容易在載體上被刪改，這樣等到電子文件歸檔之后再去控制管理，那么在這之前的電子檔案在文件階段是否被篡改過，其在文件階段的處理、運作的背景信息是否完整等這樣具有憑證價值的信息就很難確定，很難控制，由此，運用這種后端控制管理模式來管理電子檔案，也就很難使電子檔案具有憑證價值，這也就是為什么傳統的文件生命周期理論要讓位于當代文件連續體理論的原因之一。
而依據當代文件連續體理論對電子檔案采用前端控制管理，就可從檔案管理的要求出發，對電子檔案的控制與管理提前到電子文件的設計與創建之時，即在電子文件起始端就對電子文件進行控制與管理。這樣就可由電子檔案后控制的半程管理擴大到全程管理，即文檔一體化管理。實現這一管理模式后，電子文件從其產生的第一步起至以后文件運行的每一階段都可根據檔案管理的要求去對其進行控制，從而保證了電子文件在歸檔時是能夠符合檔案管理要求的，使電子檔案具有原始性并具有憑證價值。
從國際檔案理事會的電子文件管理策略看電子政務與電子檔案管理的關系
20世紀90年代，國際檔案理事會電子文件委員會在調研了世界上國家級和省級的100多個檔案館后所制定的《電子文件管理指南》(1997)中提出了四項電子文件管理的基本策略，應該說這四項基本策略是比較全面的，它是把電子文件的管理分為四個階段，即：電子文件設計階段、創建階段、管理階段和利用階段，然后，分別提出管理策略:
電子文件設計階段的管理策略：即檔案部門對電子文件的管理應該介入電子
文件的整個生命周期，以確保電子文件產生和保管符合可靠性、憑證性和可保管性的原則。
這里所說的檔案部門“應該介入”并不是指檔案部門在整個文件生命周期對涉及有關電子文件的所有行為負責，而是指要在整個文件生命周期中推進電子文件的標準化管理和實踐，也就是說，檔案部門的職能要擴展到整個文件生命周期。
2．電子文件創建階段的管理策略：檔案部門應該確保電子文件的創建者所創建和保存的電子文件是可靠的、具有憑證價值的和可保管的性能。
這條策略并不是要檔案部門包辦文件創建人員的責職，也不是指文件創建人員不能勝任管理文件，而是指檔案人員應該就如何創建符合檔案部門需求的電子文件對文件創建人員進行指導、傳授方法。
3．電子文件管理階段的策略：檔案部門必須管理電子文件的鑒定過程并對電子文件實施智力控制，即對電子文件實施有效的著錄。
4．電子文件利用階段的策略：檔案部門必須明確地提出電子文件保管和利用的需求，以確保電子文件的有效性、利用性和可理解性。
從以上這四條電子文件管理的基本策略中我們可以清晰地看出，在進行電子政務建設時，所產生的電子文件要能夠成為電子檔案，檔案部門就必須將其職能延伸至文件部門，與文件部門共同對電子文件進行前端管理、全程管理和文檔一體化管理。
從國際標準《ISO 15489信息與文件 文件管理》看電子政務與電子檔案管理的關系
雖然20世紀80年代有了文件連續體理論，20世紀90年代又有了電子文件管理策略，但它們并沒有提出具體的可操作的步驟、方法與工具。如在實際電子政務建設中，政府部門如何將文件管理系統設計中，成符合檔案管理要求的文件管理系統，這便是一個關鍵問題。
2001年9月，由國際標準化組織頒布實施的國際上第一個關于文件管理的標準――國際標準《ISO 15489信息與文件 文件管用》，就在國際層面上為各國政府部門的文件管理提供了可操作的步驟、方法與工具。該標準的頒布實施在國際上引起極大的反響。目前該國際標準已被采用為國家標準的有：美國、英國、法國、德國、澳大利亞、新西蘭和加拿大等。
國際標準《IS0 15489信息與文件 文件管理》共分為兩個部分，第一部分提出了如何系統而有效地對文件進行管理的宏觀框架，文件管理的要求和文件管理系統的設計等一般的規定；第二部分提出了如何將第一部分內容加以實施的詳細的指南，例如如何建立文件管理的政策和進行職責分工，如何進行文件管理系統的設計，如何對文件進行處理、控制、分類、存貯和利用等等，提供了一系列的實際指導。
在該標準的第一部分，首先提出了作為文件應具有的如下特征：
1．文件應該正確地反映所要傳達的內容、所決定的事項和所采取的行動，文件應該能夠滿足相關事務處理的需要，并可用來作為說明與解釋的依據。
2．文件的內容應始終與記錄下來的事務處理的元數據相鏈接，如文件結構元數據、背景信息元數據及相關文件元數據。
3．文件應具有真實性，其能夠證明文件中所記錄的事務處理，能夠證明文件形成的責任者，以及文件形成的時間。
4．文件應具有可靠性，其內容應是可信的，能夠完整準確地表達其所證明的事務處理、事務活動和情況。
5．文件應具有完整性，其構成部分應是完整齊全的，而沒有被非法篡改過。
6．文件應具有可利用性，可被查詢、檢索、顯示和解讀，并能夠在事務活動和機構職能背景下能夠被確認。
很顯然，文件的這些特征與檔案的憑證性要求是完全一致的，甚至可以說，如果一份文件具有了如上特征，就可以認為這份文件具有了檔案的憑證價值。也正是由于該國際標準的制定充分考慮了檔案的要求，所以引起了許多國家文件管理機構和檔案部門的高度重視。
在2002年10月，聯合國教科文組織提出了一份報告《電子文件的真實性》，這份報告從保存人類遺產角度專門強調：根據國際標準《IS0 15489信息與文件 文件管理》所提出的文件的特征，檔案工作人員必須要在電子文件產生之前參與電子文件管理系統的設計，以保證電子文件應具有的檔案的憑證性。
美國國家檔案局在2003年7月提出的《美國國家檔案館戰略發展指南》中也強調了在政府文件管理中實施《1S0 15489信息與文件 文件管理》的重要性，并提出了《美國文件管理重新設計方案》。
澳大利亞檔案館則向政府部門提出建議：在設計、開發文件管理系統時要充分考慮《IS0 15489信息與文件文件管理》標準，并按該標準進行實施。
英國檔案館則正在進行一項為期二年的研究項目：《IS0 15489對文件管理的影響》。
可見，在電子政務的建設中，實施電子文件的檔案管理，這已成為文件部門和檔案部門的共同認識，其實這不僅是文件部門與檔案部門工作職責的需要，而且更重要的是人類保存自身歷史遺產的需要，是人類社會自身發展的需要，而國際標準《IS0 15489信息與文件 文件管理》則為實現這一點在國際層面上提供了實施的規范與技術。
關于電子政務與電子檔案管理關系的思考
從以上的分析中，我們可以看出電子政務與電子檔案關系至少可以歸納為以下幾點：
電子政務是電子檔案管理的源頭；
電子檔案管理是電子政務的效率所在。
由于有了以上兩點，因此：
3. 電子檔案管理是電子政務建設不可缺少的重要內容；
電子政務建設在本質上涵蓋了電子檔案的管理。
所以，任何在理論或實踐上將電子政務與電子檔案隔裂開來都是不科學的。
由此，為了實現在電子政務中的電子檔案管理，從電子政務角度講應該：
1.在電子政務的系統設計時，應有電子檔案管理的設計；
2.在電子政務的建設時，應有檔案部門人員的參與；
3.在電子政務的實施時，應有檔案部門人員的指導。
而從電子檔案管理角度講：
1.檔案部門應轉變觀念、擴大職能，參與電子政務的建設；
2.檔案人員應更新知識，從而有能力參與電子政務的建設；
3.檔案標準的制定應能適應電子政務的需要。
但是，從目前我國電子政務建設與電子檔案管理關系上看：
1．在理論上，研究還缺乏深入的研究，其研究成果還跟不上我國電子政務迅速發展的實際，差距還很大；
2．在實踐上，制定的標準還很不適應電子政務發展的需要，如2002年最新頒布的國家標準《電子文件歸檔與管理規范》還只是一個電子文件后端控制管理模式的標準，不能適應我國電子政務建設電子檔案前端控制管理模式的需要。
3．對國際標準《IS0 15489信息與文件 文件管理》還少有研究，在我國電子政務建設還沒有引起重視，而該國際標準的頒布在國際上卻掀起了一股風暴，引起極大的反響。
由于以上原因，造成了在我國電子政務建設中，檔案部門還只是形式上參與，而在實踐中卻很少參與，可是，我國每年在電子政務上的投資卻高達幾十億、甚至上百億，在這樣情況下，又怎能保證這樣的電子政務建設其文件管理是能夠符合電子檔案管理的實際要求的呢?!
結論
電子政務是一個系統工程，它的蓬勃興起，對于電子檔案管理來說既是挑戰又是機遇。為了面對挑戰，抓住機遇，我們應該從理論與實踐上，從觀念與職能上，從標準與規范上積極創造與電子政務建設相適應的條件與環境，培養既懂電子檔案又懂電子政務的新的復合性人才，積極參與電子政務建設。因為，保管好電子檔案，保存人類遺產，這既是我們檔案工作人員在數字化的信息時代所肩負的新的歷史使命，又是當前我們急需承擔的緊迫任務。
（郭紅解、倪政華摘自《中國檔案》2004年第8期）
電子政務無論從廣義上還是狹義上理解，都離不開對電子文件的管理。而當代文件管理所依據的一個重要理論就是文件連續體理論。它起源于20世紀80年代，是繼傳統的文件生命周期理論之后，又一被國際檔案界所廣泛接收的文件管理理論。該理論認為：文件演化為檔案的過程是一個連續的過程，即從文件創建(包括創建之前的文件管理系統的設計)到作為檔案保管和利用是一個一致的、連續的管理過程。
根據文件連續體理論，文件管理者與檔案工作者可以在文件連續運動的任何階段對文件進行管理，以達到他們各自的、但又是協調一致的目的。這樣檔案工作者就可以提前至文件連續體的前端，即文件創建的起始端，對文件進行管理，如檔案工作者在文件管理系統設計時就介入工作，在文件創建時就對文件進行鑒定，在確保文件能夠長期保管的條件下對文件進行保管等等，以保證文件在它們存在的整個過程中得到適當的管理。這種管理其本質就是前端控制管理，對電子檔案管理來說，尤其需要這樣性質的管理。
電子檔案是需要前端控制管理的。這是因為電子檔案如采用后端控制的管理，那么從電子文件的整個管理過程來看，只是進行了半程管理。因為在后端控制管理情況下，電子文件是在其移交到檔案部門后才對它們進行管理，這實際上就是沿襲紙張檔案的管理模式，這種管理模式是根據傳統的文件生命周期理論來設計的，但將這種后端管理模式用于電子檔案管理，在實踐中就暴露出了許多問題，其中最大的問題就是無法解決電子檔案的憑證性的問題，因為電子檔案特點之一是載體與信息的可分離性，因此，其信息很容易在載體上被刪改，這樣等到電子文件歸檔之后再去控制管理，那么在這之前的電子檔案在文件階段是否被篡改過，其在文件階段的處理、運作的背景信息是否完整等這樣具有憑證價值的信息就很難確定，很難控制，由此，運用這種后端控制管理模式來管理電子檔案，也就很難使電子檔案具有憑證價值，這也就是為什么傳統的文件生命周期理論要讓位于當代文件連續體理論的原因之一。
而依據當代文件連續體理論對電子檔案采用前端控制管理，就可從檔案管理的要求出發，對電子檔案的控制與管理提前到電子文件的設計與創建之時，即在電子文件起始端就對電子文件進行控制與管理。這樣就可由電子檔案后控制的半程管理擴大到全程管理，即文檔一體化管理。實現這一管理模式后，電子文件從其產生的第一步起至以后文件運行的每一階段都可根據檔案管理的要求去對其進行控制，從而保證了電子文件在歸檔時是能夠符合檔案管理要求的，使電子檔案具有原始性并具有憑證價值。
從國際檔案理事會的電子文件管理策略看電子政務與電子檔案管理的關系
20世紀90年代，國際檔案理事會電子文件委員會在調研了世界上國家級和省級的100多個檔案館后所制定的《電子文件管理指南》(1997)中提出了四項電子文件管理的基本策略，應該說這四項基本策略是比較全面的，它是把電子文件的管理分為四個階段，即：電子文件設計階段、創建階段、管理階段和利用階段，然后，分別提出管理策略:
電子文件設計階段的管理策略：即檔案部門對電子文件的管理應該介入電子
文件的整個生命周期，以確保電子文件產生和保管符合可靠性、憑證性和可保管性的原則。
這里所說的檔案部門“應該介入”并不是指檔案部門在整個文件生命周期對涉及有關電子文件的所有行為負責，而是指要在整個文件生命周期中推進電子文件的標準化管理和實踐，也就是說，檔案部門的職能要擴展到整個文件生命周期。
2．電子文件創建階段的管理策略：檔案部門應該確保電子文件的創建者所創建和保存的電子文件是可靠的、具有憑證價值的和可保管的性能。
這條策略并不是要檔案部門包辦文件創建人員的責職，也不是指文件創建人員不能勝任管理文件，而是指檔案人員應該就如何創建符合檔案部門需求的電子文件對文件創建人員進行指導、傳授方法。
3．電子文件管理階段的策略：檔案部門必須管理電子文件的鑒定過程并對電子文件實施智力控制，即對電子文件實施有效的著錄。
4．電子文件利用階段的策略：檔案部門必須明確地提出電子文件保管和利用的需求，以確保電子文件的有效性、利用性和可理解性。
從以上這四條電子文件管理的基本策略中我們可以清晰地看出，在進行電子政務建設時，所產生的電子文件要能夠成為電子檔案，檔案部門就必須將其職能延伸至文件部門，與文件部門共同對電子文件進行前端管理、全程管理和文檔一體化管理。
從國際標準《ISO 15489信息與文件 文件管理》看電子政務與電子檔案管理的關系
雖然20世紀80年代有了文件連續體理論，20世紀90年代又有了電子文件管理策略，但它們并沒有提出具體的可操作的步驟、方法與工具。如在實際電子政務建設中，政府部門如何將文件管理系統設計中，成符合檔案管理要求的文件管理系統，這便是一個關鍵問題。
2001年9月，由國際標準化組織頒布實施的國際上第一個關于文件管理的標準――國際標準《ISO 15489信息與文件 文件管用》，就在國際層面上為各國政府部門的文件管理提供了可操作的步驟、方法與工具。該標準的頒布實施在國際上引起極大的反響。目前該國際標準已被采用為國家標準的有：美國、英國、法國、德國、澳大利亞、新西蘭和加拿大等。
國際標準《IS0 15489信息與文件 文件管理》共分為兩個部分，第一部分提出了如何系統而有效地對文件進行管理的宏觀框架，文件管理的要求和文件管理系統的設計等一般的規定；第二部分提出了如何將第一部分內容加以實施的詳細的指南，例如如何建立文件管理的政策和進行職責分工，如何進行文件管理系統的設計，如何對文件進行處理、控制、分類、存貯和利用等等，提供了一系列的實際指導。
在該標準的第一部分，首先提出了作為文件應具有的如下特征：
1．文件應該正確地反映所要傳達的內容、所決定的事項和所采取的行動，文件應該能夠滿足相關事務處理的需要，并可用來作為說明與解釋的依據。
2．文件的內容應始終與記錄下來的事務處理的元數據相鏈接，如文件結構元數據、背景信息元數據及相關文件元數據。
3．文件應具有真實性，其能夠證明文件中所記錄的事務處理，能夠證明文件形成的責任者，以及文件形成的時間。
4．文件應具有可靠性，其內容應是可信的，能夠完整準確地表達其所證明的事務處理、事務活動和情況。
5．文件應具有完整性，其構成部分應是完整齊全的，而沒有被非法篡改過。
6．文件應具有可利用性，可被查詢、檢索、顯示和解讀，并能夠在事務活動和機構職能背景下能夠被確認。
很顯然，文件的這些特征與檔案的憑證性要求是完全一致的，甚至可以說，如果一份文件具有了如上特征，就可以認為這份文件具有了檔案的憑證價值。也正是由于該國際標準的制定充分考慮了檔案的要求，所以引起了許多國家文件管理機構和檔案部門的高度重視。
在2002年10月，聯合國教科文組織提出了一份報告《電子文件的真實性》，這份報告從保存人類遺產角度專門強調：根據國際標準《IS0 15489信息與文件 文件管理》所提出的文件的特征，檔案工作人員必須要在電子文件產生之前參與電子文件管理系統的設計，以保證電子文件應具有的檔案的憑證性。
美國國家檔案局在2003年7月提出的《美國國家檔案館戰略發展指南》中也強調了在政府文件管理中實施《1S0 15489信息與文件 文件管理》的重要性，并提出了《美國文件管理重新設計方案》。
澳大利亞檔案館則向政府部門提出建議：在設計、開發文件管理系統時要充分考慮《IS0 15489信息與文件文件管理》標準，并按該標準進行實施。
英國檔案館則正在進行一項為期二年的研究項目：《IS0 15489對文件管理的影響》。
可見，在電子政務的建設中，實施電子文件的檔案管理，這已成為文件部門和檔案部門的共同認識，其實這不僅是文件部門與檔案部門工作職責的需要，而且更重要的是人類保存自身歷史遺產的需要，是人類社會自身發展的需要，而國際標準《IS0 15489信息與文件 文件管理》則為實現這一點在國際層面上提供了實施的規范與技術。
關于電子政務與電子檔案管理關系的思考
從以上的分析中，我們可以看出電子政務與電子檔案關系至少可以歸納為以下幾點：
電子政務是電子檔案管理的源頭；
電子檔案管理是電子政務的效率所在。
由于有了以上兩點，因此：
3. 電子檔案管理是電子政務建設不可缺少的重要內容；
電子政務建設在本質上涵蓋了電子檔案的管理。
所以，任何在理論或實踐上將電子政務與電子檔案隔裂開來都是不科學的。
由此，為了實現在電子政務中的電子檔案管理，從電子政務角度講應該：
1.在電子政務的系統設計時，應有電子檔案管理的設計；
2.在電子政務的建設時，應有檔案部門人員的參與；
3.在電子政務的實施時，應有檔案部門人員的指導。
而從電子檔案管理角度講：
1.檔案部門應轉變觀念、擴大職能，參與電子政務的建設；
2.檔案人員應更新知識，從而有能力參與電子政務的建設；
3.檔案標準的制定應能適應電子政務的需要。
但是，從目前我國電子政務建設與電子檔案管理關系上看：
1．在理論上，研究還缺乏深入的研究，其研究成果還跟不上我國電子政務迅速發展的實際，差距還很大；
2．在實踐上，制定的標準還很不適應電子政務發展的需要，如2002年最新頒布的國家標準《電子文件歸檔與管理規范》還只是一個電子文件后端控制管理模式的標準，不能適應我國電子政務建設電子檔案前端控制管理模式的需要。
3．對國際標準《IS0 15489信息與文件 文件管理》還少有研究，在我國電子政務建設還沒有引起重視，而該國際標準的頒布在國際上卻掀起了一股風暴，引起極大的反響。
由于以上原因，造成了在我國電子政務建設中，檔案部門還只是形式上參與，而在實踐中卻很少參與，可是，我國每年在電子政務上的投資卻高達幾十億、甚至上百億，在這樣情況下，又怎能保證這樣的電子政務建設其文件管理是能夠符合電子檔案管理的實際要求的呢?!
結論
電子政務是一個系統工程，它的蓬勃興起，對于電子檔案管理來說既是挑戰又是機遇。為了面對挑戰，抓住機遇，我們應該從理論與實踐上，從觀念與職能上，從標準與規范上積極創造與電子政務建設相適應的條件與環境，培養既懂電子檔案又懂電子政務的新的復合性人才，積極參與電子政務建設。因為，保管好電子檔案，保存人類遺產，這既是我們檔案工作人員在數字化的信息時代所肩負的新的歷史使命，又是當前我們急需承擔的緊迫任務。
（郭紅解、倪政華摘自《中國檔案》2004年第8期）
