在信息化進程中，社會信息資源愈來愈多地以電子化的形式存在。電子文件越來越廣泛、深入地滲透和影響著人類社會生活的各個方面，其快速增長的龐大數(shù)量，以及對社會生活真切反映和普遍聯(lián)系所造就的內(nèi)在質(zhì)量，使得電子文件成為現(xiàn)代社會信息資源的重要組成部分。自20世紀90年代起，電子文件管理逐步成為國際檔案界關(guān)注和研究的熱點。為了全面了解和把握我國電子文件管理的現(xiàn)狀，提升我國電子文件管理水平，中國人民大學信息資源管理學院“電子文件管理機制研究”課題組采取實地調(diào)查和問卷調(diào)查相結(jié)合的方式，于2007年6月～12月間對我國153家中央直屬機關(guān)、省級檔案機構(gòu)、企事業(yè)單位的電子文件狀況進行了點面結(jié)合的系統(tǒng)調(diào)查。
近些年來，我國電子文件發(fā)展進入“井噴期”。國家檔案局2006年進行的調(diào)查顯示，已有近80%的中央和國家機關(guān)、中央企業(yè)采用辦公自動化或電子政務系統(tǒng)，產(chǎn)生各類電子文件近2億件。此番最新調(diào)查結(jié)果表明，我國政府部門生成的電子文件數(shù)量占全部文件數(shù)量72.7％，其中14.3%的機構(gòu)生成的文件全部以電子文件的形式存在；有49%的機構(gòu)生成的電子文件數(shù)量占全部文件數(shù)量的50％以上（包括50％）。48%受訪機構(gòu)認為未來5年，50%以上的文件將僅以電子文件的形成存在。在已經(jīng)開始接收電子文件進館的檔案館中，有52.9%的檔案館預測未來5年接收進館的電子文件數(shù)量將成倍增加。由此不難預見，在不久的將來，電子文件將成為政府、企事業(yè)信息資源的主要承載體和表現(xiàn)形式。電子文件將成為繼紙質(zhì)檔案出現(xiàn)以來人類檔案史上的第二次革命。
由于我國信息化建設起步較晚，關(guān)于電子文件管理的研究也僅僅處于探索階段。雖然從1996年起國家和地方檔案部門開始著手電子文件管理的研究，并取得了一定的成果。但對比國外一些電子文件管理先進的國家以及國內(nèi)的實際管理需求看，電子文件管理遠未達到理想的目標。此次現(xiàn)狀調(diào)查進一步揭示出我國電子文件管理中存在著很多亟待解決的問題。課題組根據(jù)調(diào)查結(jié)果分析，目前我國在電子文件管理實踐中仍然面臨著缺乏制度規(guī)范、電子文件管理系統(tǒng)功能不完善、電子文件質(zhì)量難以保障等諸多問題。即便是歸檔后的電子文件，也因缺少科學的管理措施，亦面臨著無法正確劃分保管期限、無法保證長期可讀性、無法維護其真實性等多重風險。電子文件的前后端管理脫節(jié)、管理功能不完善、管理制度不健全、管理技術(shù)落后等一系列問題使得大量的電子文件基本處于無序、無規(guī)的分散混亂狀態(tài)，導致我國電子文件面臨著嚴重的失控風險。
一、電子文件歸檔方法的不恰當，直接危及文件信息資源的有效收集
電子文件是各類機構(gòu)在電子政務、電子商務以及各類電子化業(yè)務中形成的憑證性信息記錄。長期以來，機構(gòu)內(nèi)的檔案部門和各級各類檔案機構(gòu)共同肩負著收集和保管具有保存價值的電子文件的職責，它們通過接收歸檔和移交的方式，將屬于歸檔范圍之內(nèi)的電子文件集中到檔案部門統(tǒng)一管理。國外實踐表明，這種集中管理的模式在電子文件管理時代依然適用。然而，電子文件生成分散、易于操作等特征，使得原有的歸檔時間、歸檔方法和歸檔程序都難以滿足其要求。
在數(shù)量上，在中央機關(guān)及直屬企事業(yè)機構(gòu)，電子文件生成量與歸檔量的比例遠遠低于傳統(tǒng)狀態(tài)。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，42.2%的電子文件沒有以任何方式留存；74.4%機構(gòu)的沒有采用任何措施存留數(shù)據(jù)庫、電子郵件、多媒體文件、網(wǎng)頁文件等類型的電子文件，電子文件處于嚴重的流失狀態(tài)。
在歸檔方法上，由于尚未出臺電子文件保管期限表，大多數(shù)機構(gòu)仍按照紙質(zhì)文件保管期限表執(zhí)行；電子文件的歸檔流程要么只是沿用紙質(zhì)文件的定期集中移交（占40.8%），要么就是簡單的系統(tǒng)自動轉(zhuǎn)存（占40.8%）。缺少適用的電子文件歸檔規(guī)則和科學的方法、流程很難在集中歸檔的狀態(tài)下保證歸檔電子文件材料的完整，所以，各機構(gòu)電子文件歸檔的有效性很難認定。
在歸檔范圍上，大部分檔案機構(gòu)只關(guān)注電子公務文書的歸檔，25.6%的機構(gòu)只接收黨政文件（公文）和部分業(yè)務文件；而剩下74.4%的機構(gòu)由于電子文件管理系統(tǒng)不完善，無法接收和管理數(shù)據(jù)庫、電子郵件、多媒體文件、網(wǎng)站文件等，導致這些最能夠反映機構(gòu)業(yè)務職能的電子文件長期分散保管在業(yè)務部門或者信息部門。這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)意味著這些機構(gòu)的電子文件很難及時、準確和完整的收集到檔案部門的手中，難以實現(xiàn)有效地集中統(tǒng)一管理，導致大部分機構(gòu)將面臨電子文件嚴重失存的風險。
檔案館的調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，自2000年以后，各檔案館才開始接收電子文件進館，而且37.9%的檔案館迄今仍未開始接收工作。即便在已經(jīng)開始接收工作的檔案館中，3.4％檔案館的電子文件管理系統(tǒng)能夠接收本地區(qū)各機關(guān)現(xiàn)行、半現(xiàn)行的業(yè)務電子文件（包括數(shù)據(jù)庫），6.9％檔案館的電子文件管理系統(tǒng)能夠接收本地區(qū)各機關(guān)現(xiàn)行、半現(xiàn)行和非現(xiàn)行的業(yè)務電子文件（包括數(shù)據(jù)庫）。其他89.6%基本上沒有關(guān)注電子業(yè)務文件。
不難想象，無論是機構(gòu)內(nèi)的檔案部門，還是綜合檔案館，都遠未對屬于歸檔范圍的電子文件進行全面、有效的接收。前文已經(jīng)提及，集中管理模式是經(jīng)國內(nèi)外大量實踐檢驗而得到的最佳實踐，迎合了電子文件形成與管理特征。將電子文件置于專業(yè)部門集中統(tǒng)一管理之下，能夠最大程度地保證其質(zhì)量并為后續(xù)的開發(fā)利用工作奠定堅實的基礎(chǔ)。因此，電子文件在大量生成而長期缺乏集中有效管理的狀態(tài)下，必然有很多寶貴的電子文件信息將因此而流失。
二、電子文件管理理念的不正確，直接影響文件信息資源的質(zhì)量
憑證性是電子文件的基本屬性，是電子文件管理的根本立足點和出發(fā)點。電子文件既要充當機構(gòu)開展業(yè)務的憑執(zhí)工具，又要充當依法行為的有效證據(jù)。電子文件管理的目標就是保證電子文件的質(zhì)量，即電子文件的真實、可靠、完整、可用和安全。真實性是其首要目標。而調(diào)查結(jié)果表明，在機構(gòu)大量生成和使用電子文件的前提下，有73.5%機構(gòu)認為電子文件不可以代替文件獨立行使文件的職能，55.1%的機構(gòu)無法保證本機構(gòu)生成的電子文件是真實、可靠的。即便是在承認電子文件地位的機構(gòu)中，仍有56.4%機構(gòu)電子文件管理系統(tǒng)缺少電子文件真實性的認證功能，82%文件形成機構(gòu)和86.2%檔案館沒有捕獲證明電子文件真實性的元數(shù)據(jù)。很難想象，在尚未明確電子文件地位或者缺少保證真實性措施的情況下，這么多的機構(gòu)“敢于”使用和依靠電子文件去開展業(yè)務活動。根據(jù)課題組對調(diào)查問卷若干問題的關(guān)聯(lián)分析，只有2%機構(gòu)的系統(tǒng)能管理元數(shù)據(jù)，卻有27.6%機構(gòu)認為其所保管的電子文件具有證據(jù)價值。不能不說，這樣的認識帶有很大的盲目性。綜上所述，很多機構(gòu)在電子文件管理問題上存在著嚴重的盲目性，這種盲目性緣于其缺乏對電子文件管理重要性的認知以及科學的電子文件管理理念。
這種認知上缺陷以及管理理念的不科學性，引發(fā)了具有“中國特色”的雙套制和雙軌制產(chǎn)生。在目前我國機構(gòu)文件管理實踐中，文件流轉(zhuǎn)總體上來說有以紙質(zhì)文件流轉(zhuǎn)、電子文件與紙質(zhì)文件共同流轉(zhuǎn)的“雙軌制”、僅有電子文件的“單軌制”三種模式；相應地，電子文件的保存有將電子文件打印成紙質(zhì)文件、電子文件與紙質(zhì)文件同時保存的“雙套制”、直接保存電子文件三種模式。根據(jù)課題調(diào)查結(jié)果，其中實行電子文件“雙軌制運行”的文件形成機構(gòu)占53.1%，“雙套制保存”的文件形成機構(gòu)占89.8%、檔案機構(gòu)占58.6%。24.5%的機構(gòu)則電子文件部分獨立運行，部分雙軌運行，電子文件與紙質(zhì)文件的比例分別為7：3，4：1，9：1，2：8
。而真正實現(xiàn)“電子單軌”運行的只有4%。
如果說“雙軌制運行、雙套制保存”模式因具有特定背景下作為電子文件管理權(quán)益之計的合理性，那么從電子文件特點、信息技術(shù)發(fā)展、社會需求和國際經(jīng)驗來看，“雙軌制運行、雙套制保存”的管理模式自身具有明顯的過渡性特征，一方面“二雙制”增加了管理成本、造成資源浪費；另一方面，一些特殊類型的電子文件，諸如視頻、音頻、多媒體、數(shù)據(jù)庫等許多種類、格式電子文件并不能徹底還原成紙質(zhì)文件輸出，即便是有些文本文件能夠?qū)?nèi)容以紙質(zhì)文件形式輸出，但是保證電子文件真實性、完整性、準確性的背景信息也無法得到保障。
還需要說明的一點是，在統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，盡管有93.9%的機構(gòu)認為該機構(gòu)領(lǐng)導關(guān)注電子文件管理問題。但是根據(jù)實際的調(diào)研情況看，大多數(shù)機構(gòu)領(lǐng)導對于電子文件的認識和理解仍然停留于傳統(tǒng)文檔管理的范疇，尚未認識到電子文件作為信息資源的重要價值，尚未認識到電子文件管理的重要性和特殊性，因此，檔案部門在推進電子文件管理的過程當中，仍舊遇到權(quán)限過窄、人財物缺乏等阻礙，無法真正推進和實施科學的電子文件管理。
三、電子文件管理方法的不科學，直接威脅文件信息資源的長期留存
長期保管具有憑證價值的電子文件，使其具有持續(xù)的可讀性和可用性是檔案部門的根本職責所在。電子文件的特點決定了其長期保管目標不僅取決于后端的檔案管理部分，還受到前端文件形成、流轉(zhuǎn)、移交過程中各項工作的影響，比如電子文件的格式、元數(shù)據(jù)等問題。因此，電子文件管理強調(diào)全程管理和前端控制。
從前端看，關(guān)乎電子文件長期保管的一個重要因素是元數(shù)據(jù)問題。元數(shù)據(jù)的主要功能之一就是為電子文件的真實性和長期保管提供必要的背景信息。因此，從這個角度說，電子文件的管理是基于元數(shù)據(jù)的管理。缺少元數(shù)據(jù)，在某種程度上就意味著電子文件管理是無效的。通過對調(diào)查結(jié)果的綜合判斷分析，僅有6％的機構(gòu)的電子文件元數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)有專用于實現(xiàn)文件憑證價值和長久保存的元數(shù)據(jù)。事實上，由于目前我國電子文件元數(shù)據(jù)標準尚未出臺，最好的辦法就是參考國際標準。被調(diào)查對象中，沒有一家機構(gòu)采用國際（外）標準。38.8%聲稱遵循國內(nèi)或行業(yè)標準采集歸檔電子文件元數(shù)據(jù)的機構(gòu)，其中多數(shù)機構(gòu)遵循GB/T18894－2002管理電子文件，8%的沿用檔案著錄規(guī)則來采集歸檔的電子文件元數(shù)據(jù)。另外8%的機構(gòu)沒有遵循任何標準。由此不難看出，元數(shù)據(jù)的管理嚴重缺乏規(guī)范性、科學性和統(tǒng)一性，這樣即使得到所謂的元數(shù)據(jù)，也是不完整、不符合要求的。其結(jié)果必將導致電子文件真實性、完整性的認定以及長期可讀性無法保證，自然也就無法滿足電子文件管理的需要。
從后端看，當電子文件移交并進入檔案館長期保管之后，有44.8％的檔案館保存的電子文件格式遵循了國內(nèi)外相關(guān)標準，其中有7%的機構(gòu)參照了國際標準，這表明我國電子文件管理尚未與國際接軌，標準化程度較低。10.3％的檔案館已經(jīng)出現(xiàn)電子文件無法讀取的問題，62.1％的檔案館未出現(xiàn)電子文件無法讀取的問題，27.6％的檔案館尚未考慮此問題。這個比例足以引起重視，沒有回答的近三成的檔案館可以推斷處于風險之中，或忽視，或回避此問題。因此，至少有37.9%的機構(gòu)已經(jīng)發(fā)生或者存在影響電子文件長期可讀性的風險。
保證電子文件的長期可讀性應該是檔案館的重要任務，但是高達86.2%的檔案館尚未制定電子文件的遷移規(guī)劃，大部分機構(gòu)僅停留在定期檢查、保存軟硬件系統(tǒng)、轉(zhuǎn)換成通用格式等較為初級的措施上。更令人觸目驚心的是，31%的檔案館未采取任何措施以保證電子文件的可讀性，足見電子文件長期可讀性存在的隱患有多大。
四、電子文件管理制度的不健全，直接損害文件信息資源的整合與利用
電子文件資源的整合和利用，是展現(xiàn)電子文件管理成果的主要途徑。盡管有55.2％被調(diào)查檔案館認為有能力檢索并提供所需信息，但是，我們從對電子文件歸檔、電子文件系統(tǒng)功能和電子文件長期保存問題的分析結(jié)果中可以推斷出，前端的準備工作如果無法保證，那么后端的開發(fā)利用根本就無從談起。
歸檔移交，是電子文件資源整合和利用的前提，沒有真實、完整、充足的電子文件信息通過規(guī)范的程序進入檔案館，電子文件的利用就是無源之水。而調(diào)查數(shù)據(jù)一再表明，目前檔案館不但在接收、管理和利用制度上存在著明顯的缺失，而且在接收和利用的方法途徑上也難以符合電子文件的特點和需求。
長期保管，是電子文件利用的保障。如果電子文件無法讀取，那么利用也就無從談起。前文第3點分析已經(jīng)明確地揭示出檔案館在長期保管方面存在的很多問題和風險，這勢必將影響到電子文件資源未來的整合和深度開發(fā)利用。
應對電子文件管理制度問題，一方面需要不斷的建立和完善，另一方面則需要檔案機構(gòu)切實的貫徹執(zhí)行下去。數(shù)據(jù)表明，盡管已經(jīng)有一半的檔案機構(gòu)已開始對電子文件歸檔進行監(jiān)督或指導。雖然這個比例已經(jīng)超過半數(shù)，但一方面，從原則上說，指導歸檔是檔案機構(gòu)的基本職能之一，每個檔案機構(gòu)都應該不折不扣的履行這項職能，其目標應該是100%；另一方面，由于很多檔案機構(gòu)都尚未制定科學的歸檔制度，因此，即便是監(jiān)督或指導，也不是有根有據(jù)、科學合理的。
五、電子文件管理系統(tǒng)功能的不完善，直接影響文件信息資源的管理水平
電子文件管理系統(tǒng)是管理電子文件的主要工具。信息社會的文件管理就是要通過完善、科學的管理系統(tǒng)實現(xiàn)傳統(tǒng)管理活動的自動化和智能化。電子文件管理系統(tǒng)根據(jù)使用主體的不同，分為文件形成機構(gòu)的電子文件管理系統(tǒng)和檔案機構(gòu)的電子文件管理系統(tǒng)。在文件形成機構(gòu)的調(diào)查中，已經(jīng)使用電子文件管理系統(tǒng)的機構(gòu)占79.6%。但由于我國尚未出臺電子文件管理系統(tǒng)功能需求標準，對電子文件管理系統(tǒng)的建設科學的指導，因此，現(xiàn)存系統(tǒng)（或模塊）在功能上差異較大。
首先，從系統(tǒng)接收范圍的角度看，在這些已有電子文件管理系統(tǒng)（或模塊）的機構(gòu)中，僅有25.6%的系統(tǒng)能接收和管理機構(gòu)內(nèi)部形成的所有電子文件。74.4%的電子文件管理系統(tǒng)（或模塊）不能接收和管理數(shù)據(jù)庫、電子郵件、多媒體文件、網(wǎng)站文件等。在對檔案館的調(diào)查中，已經(jīng)使用電子文件管理系統(tǒng)機構(gòu)有48.3％，是沒有使用電子文件管理系統(tǒng)機構(gòu)24.1％的兩倍，但仍未過半數(shù)。在系統(tǒng)的接收范圍上，由于沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定，各地檔案館不盡相同。24.1％檔案館的電子文件管理系統(tǒng)能夠接收本地區(qū)各機關(guān)現(xiàn)行、半現(xiàn)行的行政電子文件，17.2％檔案館的電子文件管理系統(tǒng)能夠接收本地區(qū)各機關(guān)現(xiàn)行、半現(xiàn)行和非現(xiàn)行的行政電子文件。3.4％檔案館的電子文件管理系統(tǒng)能夠接收本地區(qū)各機關(guān)現(xiàn)行、半現(xiàn)行的業(yè)務電子文件（包括數(shù)據(jù)庫），6.9％檔案館的電子文件管理系統(tǒng)能夠接收本地區(qū)各機關(guān)現(xiàn)行、半現(xiàn)行和非現(xiàn)行的業(yè)務電子文件（包括數(shù)據(jù)庫）。
其次，從系統(tǒng)功能的角度看，大部分機構(gòu)聲稱電子文件管理系統(tǒng)（或模塊）僅具有歸檔、備份、長期保管的功能。但至今由于我國尚無電子文件管理系統(tǒng)功能需求規(guī)范，造成有37家單位的系統(tǒng)聲稱具有歸檔功能，卻沒有一家有規(guī)范的功能需求；11家單位的系統(tǒng)聲稱具有鑒定功能，卻沒有一家有電子文件保管期限表；22家單位的系統(tǒng)聲稱具有元數(shù)據(jù)捕獲的功能，卻沒有一家執(zhí)行元數(shù)據(jù)規(guī)范；34家單位的系統(tǒng)具有長期保管功能，卻有21%已經(jīng)出現(xiàn)了電子文件無法讀取的情況；17家單位的系統(tǒng)具有遷移功能，卻有仍有24%已經(jīng)出現(xiàn)了電子文件無法讀取的情況。這說明我國中央國家機關(guān)尚無功能齊備的電子文件管理系統(tǒng)。
再次，從元數(shù)據(jù)角度看，前文已提及，只有2%機構(gòu)的電子文件管理系統(tǒng)（或模塊）具有元數(shù)據(jù)捕獲和對電子文件真實性的認證功能。不能對元數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一管理的系統(tǒng)可以推斷為不合格系統(tǒng)。
此外，多數(shù)機構(gòu)的電子文件管理系統(tǒng)的功能僅局限在接收、簡單管理、提供利用電子文件：10.3％機構(gòu)的電子文件管理系統(tǒng)僅能夠接收電子文件，并提供查詢利用，27.6％機構(gòu)的電子文件管理系統(tǒng)能夠?qū)﹄娮游募M行簡單的接收、管理和提供利用。這類系統(tǒng)不能算作是真正意義上的電子文件管理系統(tǒng)，充其量只能算作現(xiàn)行文件的集中發(fā)布平臺。
由此可以得出這樣的結(jié)論，電子文件管理系統(tǒng)的發(fā)展呈現(xiàn)不統(tǒng)一、不平衡和不完善的狀態(tài)，大部分只是充當簡單的接收、發(fā)布平臺，并不是真正意義上的電子文件管理系統(tǒng)。同時，還可以看出，由于缺乏統(tǒng)一的建設標準，電子文件管理系統(tǒng)的建設整體上處于低水平的重復建設，不但耗費大量的人力物力和財力，而且為日后電子文件的有效管理和共享帶來了嚴重的風險隱患。
以上對我國電子文件管理現(xiàn)狀的調(diào)查和分析，為我們敲響了電子文件管理的警鐘。國際上電子文件管理方興未艾，發(fā)展日新月異，管理水平逐日攀升，而相比之下我國卻仍然處在緩慢的匍匐前行階段。如果不抓住時機，盡快建立健全電子文件管理體制，改進和提升電子文件管理水平，那么，我們與世界的差距將越來越大。
（原載于《檔案學通訊》2008年第6期）
